Значение городской думы 19 века. Историческая справка о думе. Тюменская городская Дума в XVIII-XIX веках

Городская Дума два века назад: статья в «Пермской трибуне»

19 Ноября 2015

Городская Дума два века назад: статья в «Пермской трибуне»

В свежем номере издания «Пермская трибуна» в рубрике «Хорошая история» вышла статья под авторством главного архивиста Виталия Сарабеева. Статья посвящения деятельности дореволюционной Городской Думы и ее вкладу в развитие Перми. Вы можете ознакомиться с электронной версией номера .

Пермская Городская Дума два века назад

Пермская городская Дума была создана 11 ноября 1785 года в результате реформы местного самоуправления, проведенной правительством императрицы Екатерины II. В апреле 1785 года «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» впервые провозгласила единый порядок самоуправления и стала основой русского городского законодательства.

Согласно Грамоте, городской голова избирался сроком на 3 года городским избирательным собранием из числа городского общества: дворян, именитых и почетных граждан, купцов 1-й гильдии, которые владели в городе собственностью на сумму не менее 15 тысяч рублей. Он возглавлял Общую городскую Думу и ее исполнительный орган – Шестигласную Думу. Выборы проходили на собрании городских обывателей раз в три года. Городской голова, дума, городской магистрат были зависимы от губернатора и губернского правления. Они не имели права самостоятельно распоряжаться городскими доходами и были лишены какой-либо реальной власти.

Расширение полномочий городской Думы произошло во второй половине XIX века, в эпоху либеральных реформ Александра II. В результате реформ этих реформ в Перми, как и в России в целом, общественное управление берет на себя функции организации сложного и финансово-затратного городского хозяйства.

Для дореволюционного городского самоуправления в Перми характерно полное преобладание купечества. В отличие от городов центральной России, в Пермской думе представители дворянства и интеллигенции не играли заметной роли.

Городская Дума была распорядительным органом, избирала председателя – городского голову, являвшегося одновременно председателем городской управы – исполнительного органа Думы. Кроме председателя, в управу входили несколько членов, товарищ (заместитель) головы и секретарь. Лица, избранные городским головой во всех губернских городах, утверждались министром внутренних дел.

Пермская городская Дума в конце XIX – начале XX вв. состояла из 10 комиссий: ревизионной, финансовой, технической, школьной, врачебно-санитарной, по благоустройству города, культурно-просветительной, университетской комиссии, организационной, юридической, а так же 2 комитетов: пожарного и библиотечного, и театральной дирекции. Численность членов городской Думы составляла от 6 человек в 1785 г. до 24 к 1917 году.

В компетенцию Думы входило заведование капиталами и имуществом города, забота о его благоустройстве, обеспечение продовольствием, развитие городского здравоохранения, народного образования, местной промышленности и торговли, защита города от пожаров и других стихийных бедствий.

Выборы в Думу сопровождались различными традиционными ритуалами. В частности, каждый избранный в Думу и на должность городского головы приносил «клятвенное обещание», в котором избранный клялся «быть усердным сыном Отечества и служить Отчизне без корысти».

Губернская власть тщательно следила за составом думцев. В предписании Пермского губернатора Ильи Ивановича Огарева о выборах в городскую Думу за 1838 г. говорилось: «Градские головы обязаны представить на утверждение мое балатированные списки, приложа притом таковые именные, с показанием в сих последних: кто из вновь выбранных для служения граждан, когда и в каких именно находился должностях, а также не имеют ли они знаков отличия и не были ли под судом и в штрафах, равно какого вероисповедания».

Пермяки, имевшие право избирать и быть избранными, делились на разряды, в зависимости от величины налогов, уплачиваемых ими в городскую казну. В 1887 г. избирательный список возглавлял коммерции советник Иван Иванович Любимов, уплативший в казну за год 1506 рублей, замыкал – крестьянин Лев Варфоломеевич Сухоплечев, чьи налоги составили 15 рублей.

Пермская городская Дума распоряжалась бюджетом города. Наиболее важными статьями доходов города были сборы с недвижимых имуществ пермяков (земель с городского выгона, земель в городском селении, с береговых участков), с мест, отводимых для торговли, сборы в пользу города при совершении различных актов и прочие налоги.

На Думе также лежала функция распоряжения капиталами, завещанными городу состоятельными пермяками. Например, в 1864 г. купец Крапивин пожертвовал средства на содержание общественной библиотеки. Вклад был помещен в Мариинский банк, и библиотека финансировалась из полученных процентов на капитал (в 1914 г. они составили 86 рублей 25 копеек).

Средства из казны шли на содержание мест и лиц городского управления, содержание городских зданий, улиц, площадей, дорог и мостов, освещение города.

Городская Дума предпринимала меры по контролю за ценами на товары первой необходимости, препятствовала монополизации городской торговли. Так, в 1878 г. Дума приняла обязательное постановление, согласно которому лицам, торгующим хлебом и овсом, запрещалось «скупать для своей торговли и запасов эти предметы в базарные дни от приезжающих на рынки города крестьян и других сельских производителей, ранее 12 часов дня, предоставляя покупку до этого времени производить исключительно потребителям».

Одним из самых важных вопросов было состояние городских улиц и дорог. Значительный прогресс по этой линии был достигнут в 1820-е гг. К визиту в Пермь императора Александра I в городе были очищены улицы, по обочинам центральных улиц появились тротуары. Для освещения города были поставлены столбы с фонарями. Особое внимание было уделено Сибирскому тракту – в порядок приводилась не только сама дорога, в изобилии покрытая кочками, но также и ее мосты, почтовые станции.

О деятельности Думы по усовершенствованию транспортной системы рассказывает документ 1912 г. – приговор сельских обывателей Мотовилихинской волости о прокладке одноколейного трамвайного пути по улицам завода Мотовилихи. Правда, до революции трамваев в Перми так и не появилось. Но усилиями городской Думы были построены трамвайные пути и депо в Разгуляе. В начале XX века важной задачей Думы стала электрификация города, строительство электростанции. Последнее было доверено Пермскому строительному товариществу. 12 мая 1912 г. в отчете городской управы в Думу указывалось, что электростанция «построена и остались только незначительные недоделки».

Городская Дума занималась освещением города. Например, на заседании Городской Думы 1876 г. было прочитано заявление участковых старост Солдатской слободки, в котором они ходатайствовали устроить освещение этого окраинного района Перми. Старосты желали поставить 30 фонарей, на установку которых требовалось расходов 180 рублей, а на освещение – 299 рублей 25 копеек за каждые 9 месяцев. Городская Дума, принимая во внимание необходимость освещения для предупреждения беспорядков, постановила: установить половину требуемого количества фонарей, «отнеся стоимость их и расходы по освещению на счет сметы 1877 г.».

В том же году городская Дума рассматривала вопрос о строительстве водопровода в городе Перми. Вопрос с финансированием строительства решился совместными усилиями органов власти и частных предпринимателей. Губернское Собрание выделило в распоряжение Думы 20 тысяч рублей, еще 7928 рублей 25 копеек были вложены Ф.К. Каменским (гласным городской Думы) и П.Ф. Камчатовым.

Большое внимание уделялось и чистоте улиц. Так, 15 октября 1876 г. городская Дума обсуждала заявление подрядчика И.Е. Никифорова, который согласно контракту, заключенному с городом, принял на себя очистку от навоза рыночных площадей один раз в неделю. Подрядчик рассчитывал, «что расходы на эту работу будут невелики». Однако оказалось, что крестьяне, приезжающие в город, останавливаются на рыночных площадях каждодневно, где кормят своих лошадей, не только днем, но и ночью. В связи с этим И.Е. Никифоров, не имея никакой возможности содержать в чистоте площади, предлагает Думе принять участие в половинной части расхода на этот предмет, составляющего 800 рублей в год. Городская Дума постановила предложение подрядчика отклонить и впредь не отдавать с подряда работу по очистке площадей.

Усилиями Думы были открыты многие учебные заведения Перми, в том числе Реальное училище, Екатерино-Петровское высшее начальное училище, Среднее техническое училище, Кирилло-Мефодиевское училище. В частности, Екатерино-Петровское училище было построено в 1907 г. на средства, завещанные городу действительным статским советником Иваном Ивановичем Базановым.

Наиболее выдающимся достижением городской Думы стала организация в Перми университета в 1916 г. Открывать университет помогал весь город. 21 августа было заключено соглашению между Пермской городской Управой и настоятельницей Успенского женского монастыря игуменьей Ниной, согласно которому монастырь сдал управе под квартиры профессоров Пермского университета дом с надворными строениями и усадьбой бесплатно сроком на два года.

Пермской городской Дума решалась и проблема доступности медицины для жителей деревень, массовых эпидемий, неудовлетворительного оснащения больниц.

В 1833 г. в Перми была открыта Александровская больница, ставшая главным медицинским учреждением во всей губернии. Она была построена на 437 127 рублей, собранные городским обществом с 1825 г. по 1836 г. Содержание больницы все последующие годы находилось под пристальным вниманием пермской городской Думы. Например, в 1909 г. Думой обсуждался вопрос о ремонте и расширении здания амбулатории при Александровской больнице. Кроме того, городская Дума финансировала открытие кареты скорой помощи в 1911 г.

В условиях неграмотности и бедности значительной части населения Перми перед думцами стояли непростые задачи по просвещению пермяков, приобщению их к достижениям отечественной и мировой культуры, как светской, так и церковной.

В 1894 г. в Перми был открыт научно-промышленный музей - предшественник современного краеведческого музея. Выдающуюся роль в его организации сыграл известный общественный деятель Перми, врач П.И. Серебренников. В 1897 г. мать пермского предпринимателя И.И. Любимова пожертвовала городу свой двухэтажный каменный дом по Петропавловской улице. Пермская городская Дума с согласия жертвовательницы предоставила этот дом музею. Осенью 1899 г. музей был открыт для широкой публики, с 1900 г. в нем начали проводиться лекции.

Важным средством культурного развития пермяков являлись библиотеки, которые финансировала Пермская городская Дума. Первая публичная библиотека в Перми была открыта в 1831 году, но в 1842 г. во время пожара часть ее фонда погибла. В 1863 г. библиотека, находившаяся в ведении губернского статистического комитета, была преобразована в «Пермскую общественную», а в 1875 г. перешла в собственность города. В 1910 г. в ней насчитывалось 45 000 томов.

Одним из выдающихся достижений Пермской городской Думы и общественности стало создание в Перми театра (ныне – Пермский академический театр оперы и балета имени П.И. Чайковского).

Первое деревянное здание для театра было построено еще в середине XIX века, но в 1863 г. оно было уничтожено пожаром. В конце 1870-х гг. началось строительство каменного здания для театра. Активное участие в этом деле приняла и пермская городская Дума. Первые спектакли проходили еще в недостроенном здании зимой 1879 года. В 1896 г. городская Дума приняла решение взять театр под свое непосредственное управление. С этого времени театральное дело в Перми велось за счет города. Для непосредственного заведывания театром выбирается городская дирекция. На городские средства была создана оперная труппа.

Все это привело к улучшению работы театра и росту его популярности среди пермяков. С этого времени, по свидетельству пермского историка Верхоланцева, Пермь приобретает репутацию театрального города, а его жители получают кличку «опероманов». С 1897 г. ежегодно летом в Перми проходили гастроли выдающихся артистов столичных Императорских театров.

Деятельность Пермской городской Думы прекратилась в связи с переходом власти в руки Советов в октябре 1917 г. Некоторое время после Октябрьского переворота в Перми сохранялось двоевластие Совета и Думы, но 18 марта 1918 г. Дума была распущена постановлением Исполнительного комитета Пермского городского Совета рабочих и солдатских депутатов.

Дума возобновила работу в период, когда Пермь находилась под властью правительства адмирала Колчака с 24 декабря 1918 г. по 1 июля 1919 г.). После взятия Перми Красной Армией в июле 1919 г. городская Дума была ликвидирована окончательно, уступив место советским органам власти.

В.Ю. Сарабеев

Актуальность темы. Актуальность темы данного курсового исследования – городское самоуправление в России (XVIII - XIX вв.) – определяется важностью рассмотрения и учета ретроспективы полезного опыта для настоящего и будущего современного местного самоуправления. Нет сомнений, что исторический экскурс позволяет глубже понять сущность местного самоуправления, его социально-правовую природу, причины необходимости появления его как общественного института, а также правильно оценить современное положение данного явления в системе управления обществом и спрогнозировать дальнейшее развитие его концептуальной основы.

Как известно, в управлении такой страной как Россия, крупной, с большим производственным, научным, культурным потенциалом всегда большую роль играло государство. История российской государственности – это непрерывный процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти в целях более эффективного управления громадными территориями России, преодоления периодически возникающих кризисов.

В то же время, признавая доминирование государственного управления, представляется интересным и полезным проследить судьбу формирования городского самоуправления в российских исторических условиях. Несмотря на примат госуправления, городское самоуправление развивалось на разных этапах формирования российской государственности, причем достаточно интенсивно.

Городское самоуправление являлось немаловажным элементом общей системы местного управления. Разумеется, роль его варьировалась на протяжении веков, зависела как от общей исторической обстановки, так и испытывая сильное влияние фактора персонификации. Другими словами, система городского самоуправления видоизменялась и в зависимости от личности того или иного правителя. Таким образом, исследование теоретических вопросов и практики нормативного регулирования и организации городского самоуправления в историческом ракурсе представляют значительный научный интерес.

Анализ изученных источников и литературы . Теоретической основой работы послужили учебники «История государственного управления в России», под общей редакцией профессора Р. Г. Пихои; «История государственного управления России» под общей редакцией доктора экономических наук профессора В. Г. Игнатова; «Государственное управление в России» под редакцией профессора А. Н. Марковой; учебник Н. В. Постового «Муниципальное право России» и т. д.

Также были использованы монографии В. А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х-начале 90-х годов XIX века», Л. Е Лаптевой «региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века».

Источниковую базу исследования составили «Законодательство Петра I », «Законодательство Екатерины II », Законодательные акты Российской империи 1864-1917 гг.: Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., Городское положение от 16 июля 1870 г., Положение о губернских уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г., Городовое положение от 11 июня 1892 г. Эти документы отражают опыт функционирования органов местного самоуправления от момента их возникновения до проведения контрреформ включительно, когда они были существенно урезаны и подчинены государственной власти.

Цель работы . Основная цель настоящего исследования состоит в оценке и анализе эволюции городского самоуправления в России с начала XVIII до конца XIX века.

Исходя из поставленной цели были определены следующие задачи:

Проследить по основным историческим периодам становление городского самоуправления в России в период XVIII - XIX веков, выделив его специфику и характерные черты;

Раскрыть особенности наиболее значимых институтов городского самоуправления в России в указанные выше исторические периоды;

Проанализировать существо реформ и контрреформ в истории российской государственности и их влияние на становление городского самоуправления.

Объектом исследования является российское городское самоуправление в XVIII - XIX веках как историческое явление.

Предмет исследования - основные черты самоуправления, проявляющиеся в различные периоды его формирования, особенности функционирования институтов городского самоуправления, компетенции его органов.

Хронологические рамки исследования – период XVIII - XIX веков.

Структура работы выдержана в соответствии с принципом хронологии и с учетом периодов российской государственности. Исходя из хронологических рамок данной работы, XVIII - XIX векам российской истории соответствуют 4 и 5 периоды российской государственности: российская империя периода абсолютизма (XVIII – середина XIX века) и российская империя периода перехода к буржуазной монархии (середина XIX – начало XX века). Учитывая логику данного исторического деления, курсовая работа включает две главы. В первой главе рассматриваются особенности становления системы городского самоуправления в период российского абсолютизма, во второй главе в центре внимания специфика городского самоуправления в период реформ Александра II и контрреформ Александра III .

1 Становление городского самоуправления в период российского абсолютизма (XVIII – середина XIX века)

1. Реформы городского самоуправления при Петре I

Наиболее характерные черты государственного строя России XVIII века наметились еще в предшествующем столетии, когда началось перерастание сословно-представительной монархии в абсолютную. В основе этого процесса лежали серьезные изменения в социально-экономическом развитии страны, вызванные генезисом капиталистических отношений, резким обострением борьбы крепостных крестьян против феодального гнета.

В начале XVIII века местное управление в России осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения. Желая видеть в России столь же успешное и широкое развитие торговли и промышленности, какое он видел на Западе, Петр I хотел предоставить городскому сословию полное самоуправление.

Итак, при Петре I Россия преобразилась. Была изменена вся система государственного управления, повлекшая за собой значительное укрепление государственности страны. В первой четверти XVIII века возникла серьезная опора абсолютной монархии – бюрократический аппарат государственного управления. Органы центральной власти, унаследованные от прошлого времени (Боярская дума, приказы) ликвидируются, появляется новая система государственных учреждений.

В конце XVII - в начале XVIII веков Петром I были осуществлены реформы в области местного управления, направленные, прежде всего, на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти молодого монарха. Реформы усиливали сословную корпоративность и подводили черту под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправления, способствуя не только ликвидации старого административно-территориального деления страны, но и «прорубая окно», не всегда с положительным знаком приобщения к европейским демократическим институтам и традициям. При этом многовековой опыт российского самоуправления чаще всего не просто игнорировался, а «выжигался каленым железом», подменяясь каким-нибудь шведским или голландским образцом.

Первым шагом в реформировании местного самоуправления было создание особого сословного управления - самоуправления горожан. Это объяснялось, прежде всего, тем, что русский город, в отличие от европейского (даже в рамках бывшей Западной Руси), в качестве общественно-самоуправленческой единицы исторически был порождением самого государства. И это обстоятельство, когда большинство древнейших русских городов прошли в своем развитии путь трансформации города-государства в земскую местную единицу, отразилось самым непосредственным образом на многовековой истории российского городского управления.

В отличие от европейской практики, где городская община относительно самостоятельно осуществляла управление делами городского хозяйства, рассматривая его как совокупность общих интересов горожан, в России (за исключением Новгорода, Пскова и Вятки) городское управление было организовано, исходя не из интересов горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства.

В конце XVII века управление городами основывалось на принципах строгой централизации. Возглавлял городское управление воевода, назначенный приказом, к ведомству которого относился данный город. Воевода – представитель центральной администрации. Через него осуществляли свою власть многочисленные приказы. В целом, данный порядок не способствовал оперативности и эффективности управления.

В 1699 году Петром I были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах. Согласно эти актам города выходили из ведения приказов и воевод и теперь должны были самостоятельно создавать органы, выполняющие их функции, - бурмистерские палаты и земские избы. Большинство исследователей усматривают истоки этих мер в желании достичь определенных фискальных целей. И действительно, замена воеводы выборными учреждениями, согласно Указам от 30 января 1699 г., должна была повлечь за собой увеличение податей вдвое: «а буде в городех, где посадские и купецкие и промышленные и уездные люди по сему его великого государя указу для всяких своих мирских и росправных и челобитчиковых дел похотят у себя быть выборным своим людем и всякие доходы, что они плачивали наперед сего, платить в казну великого государя против прежнего окладу вдвое..» .

То есть городской общине предлагалось откупиться от услуг воеводы, который обходился ей, как считало центральное правительство, в сумму, равную величине платежей посада государству. Но на таких условиях от воевод отказалось только 11 городов из 70. Тем не менее, правительство стремилось к реализации своей идеи даже в ущерб фискальным интересам. Оно сделало реформу обязательной, отступив от требования платы податей вдвое. Указы о переходе на «бурмистерское управление» подрывало власть приказов, укрепляло собственно местные органы управления, которые теперь формировались снизу.

Таким образом, прослеживалась тенденция на децентрализацию управления. Связывая происходящие изменения с политическими событиями этого времени, вряд ли можно сомневаться в том, что правительство Петра I ослабляло власть приказов и воевод с тем, чтобы полнее и эффективнее ею мог распоряжаться монарх. В последующие годы городское управление не остается неизменным.

Следует также отметить реформу городского сословного управления 1723-1724 годов, когда были учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие название «магистраты».

Реформой 1723-1724 годов в развитии городского самоуправления была сделана попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления. Они не только отвечали за сбор податей, осуществляли полицейский надзор, но и были обязаны заниматься социальной сферой, в частности развитием народного образования.

В. О. Ключевский писал: «Петр заботился о развитии городского самоуправления, создавши сначала городовые ратуши, а потом городовые магистраты, действовавшие независимо от губернаторов, под руководством главного петербургского магистрата. Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин» . Как и земские избы, магистраты являются почти исключительно учреждениями судебными и административно-финансовыми.

В городах первого разряда магистраты состояли из четырех бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а в городах последнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью бурмистра. Выбираемые населением члены коллегиальных присутствий поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти, и все значение выборов сводилось лишь к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов и ручаться за их исполнительность.

В основу магистратской реформы, как и большинства других нововведений Петра I , легли зарубежные образцы.

Устройство магистратского городского управления базировалось на новом классово-сословном делении тяглого посадского населения. М. В. Владимирский-Буданов пишет о магистратах: «Это уже учреждение сословно-общинное; компетенция его (сбор податей, народное образование, призрение, полиция и суд) простирается только на горожан. Такая реформа имела громадное влияние на судьбу не только городского, но и сельского населения, лишив последнее самоуправления».

Здесь налицо попытка осуществить деление горожан на западноевропейский манер, без учета исторических особенностей развития городов Европы и России. Если прежний порядок выборов бурмистров предполагал формально одинаковые права всех жителей, то Регламент Главного магистрата юридически оформлял преимущества посадской верхушки. Регламент ввел новое деление посада - по социальной принадлежности. Верхний слой городского населения образовывали две гильдии. К первой были отнесены банкиры, крупные (знатные) купцы, доктора, аптекари, мастера высших ремесел. Ко второй - мелочные торговцы и простые ремесленники, которых предписывалось Указом объединить в так называемые цехи.

Все рабочие люди, живущие наймом или неквалифицированной работой, были отнесены к третьему классу - подлых людей, которые хотя и признавались горожанами, но «к знатным и регулярным гражданам» не причислялись.

Магистратская реформа, объединяя городские сообщества в гильдии, цеха и подлых людей, изменила и характер городского управления. По петровским Указам 1699 года земские бурмистры выбирались на один год. Члены магистрата осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно (очевидно, преследовалась цель сделать городское управление более устойчивым). Бурмистры избирались всем городским (посадским) населением на специальном посадском сходе из представителей всех разрядов посадского общества. Членов магистрата выбирали только бургомистры и первые мирские люди и исключительно из первостепенных (то есть из членов первой гильдии). В больших или в имевших какое-либо значение городах Империи магистраты состояли из президента, нескольких бурмистров и ратманов.

Что касается компетенции, то круг полномочий городского магистрата был существенно расширен по сравнению с тем, что были вправе до этого осуществлять земские избы. В больших городах магистраты наделялись судебной властью, равной компетенции надворного суда не только по гражданским, но и по уголовным делам, за исключением самостоятельного вынесения смертных приговоров, которые необходимо было вносить на утверждение в Главный магистрат (являвшийся также и высшей апелляционной инстанцией для городских магистратов).

Те же магистраты ведали городской полицией и городским хозяйством и были обязаны способствовать развитию ремесел и мануфактур, ведали городским начальным образованием, свалками, приютами, сиротскими домами и т. д. Причем, Регламент Главного магистрата относил к ведению полиции не только обеспечение безопасности граждан от преступных посягательств, но и поддержание общественного порядка, что толковалось весьма расширительно (в частности, в гл. X ) вплоть до запрещения излишества домовых расходов. Полиции, по существу, отводилась роль исключительная.

Помимо магистратов, в городах продолжали действовать и прежние городские учреждения - мирские посадские сходы или земские советы. В состав сходов входили мирские люди, «все граждане».

На практике самостоятельность магистратов при осуществлении своих полномочий была ограничена, так как для этого в каждом конкретном случае требовалось получить одобрение со стороны Главного магистрата (причем, полученное в виде соответствующего указа). Помимо этого: от магистратов требовалось предоставлять ежегодный отчет о своей деятельности (все в тот же Главный магистрат).

Жители городов делились на «регулярных» и «нерегулярных» («подлых»). «Регулярные» подразделялись на гильдии и цехи. В первую гильдию входили богатые купцы, врачи, аптекари, живописцы и другие, во вторую – мелкие торговцы, ремесленники. Все ремесленники обязаны были записаться в цехи. Гильдии и цехи имели своих старшин, которые заведовали сословными делами и выполняли некоторые государственные функции в полиции и финансовых службах. Сословный принцип формирования органов местного самоуправления и усиливающийся контроль над их деятельностью со стороны государственных органов в связи с расширением государственного аппарата и его вмешательством в городские дела свидетельствовали о продолжающемся процессе ограничения и усечения прерогатив городского самоуправления.

В результате местные органы, созданные при Петре I оказались нежизнеспособными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора – от исполнения, финансового управления – от полиции и т. д. Уже в 30-е годы XVIII века от многого пришлось отказаться, вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 году Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах – воевода.

Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 года, которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот – губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 года каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х годов в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 году магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

1.2 Преобразования в городском самоуправлении в годы правления Екатерины II. Контрреформы Павла I

Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце X VIII века при Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений. С именем Екатерины II связано появление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.).

Н. В. Постовой справедливо отмечает, что «муниципальная реформа, произведенная Екатериной II , была не столько реформой, сколько революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших» .

Были провозглашены принципы всесословности и самостоятельности, являющиеся основными предпосылками истинного самоуправления.

Наиболее важные реформы нашли свое отражение в первой части «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи», изданной 7 ноября 1775 г. Империя делится Учреждением о губерниях на крупные местные единицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие - уезды. Учреждение касается также городов и посадов. Екатерина хотела дать особый устав и крестьянству, но не успела этого сделать, так что волости и сельские общества не затрагиваются ее законодательством. Для заведования местным благоустройством законодательство Екатерины создало всесословный «Приказ общественного призрения». Дворянство было признано местным обществом - корпорацией, причем территориальными пределами этого общества были признаны границы губернии. Оно получило право периодических собраний, выбирало из своей среды: губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять заседателей верхнего земского суда, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Подобным образом Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления . Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с коренными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. В статьях Жалованной Грамоты городам впервые устанавливалось в русском городе всесословное «общество градское», которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения города, и принадлежность к которому обуславливалась не сословным положением, а известным имущественным цензом. «Общество градское» должно было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось заведование городским хозяйством. Общая дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу, на долю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных, по одному от каждого из шести разрядов городского общества: «Шестигласная городская дума составится из голоса настоящих городских обывателей, из голоса гильдейских, из голоса цеховых, из голоса иногородних и иностранных гостей, из голоса имянитых граждан и из голоса посадских в председании городскаго главы; в случае же убыли во время срока общая городская дума наполняет место из того же голоса» . Ведению шестигласной думы подлежал тот же круг дел, что и для общей думы; разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов, а первая учреждалась для повседневного отправления текущих дел.

В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых «городовых старост».

При первом знакомстве с Жалованной Грамотой городам - она производит впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности результаты ее, как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались довольно жалкими. Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, какой подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того, чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов, Учреждение о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к власти и произволу бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, в связи с чем роль новых органов самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские и новые городские учреждения.

Екатерининское законодательство стремилось выделить горожан из массы тяглого люда и более четко закрепить их сословный статус. Из общей массы городского населения юридически обособляется купечество. Новшеством явилось то, что критерием стал размер капитала. Закрепление сословного статуса за городским обывателями дополняется развитием органов сословного самоуправления и суда. Созданные при Петре I магистраты и ратуши дополняются учрежденными Екатериной II общей и шестигласной думами.

Нельзя не сказать несколько слов и о Екатерининском «Уставе благочиния или полицейском», определявшем устройство полицейского аппарата городов. В стольных городах ее возглавлял обер-полицмейстер. В состав управы входили два пристава – по уголовным и гражданским делам – и выборные члены от купечества – ратманы. В губернских городах управы благочиния возглавляли полицмейстеры или обер-коменданты. Города с числом дворов более четырех тысяч делились на части, в которые назначался частный пристав. Полицейская часть следила за порядком, исполнением судебных решений.

В целом, значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности, в общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам:

В. И. Быстренко замечает, что «органы городского самоуправления были ограничены в правах: полиция им не подчинялась, податное дело было в руках казенных палат, суд зависел от администрации. Городское самоуправление решало лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав» .

И все же именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права.

При Павле I государство также укреплялось путем централизации власти, усиления военно-полицейского режима. Что касается интересующего нас городского управления, то оно было реорганизовано: управы и думы ликвидированы, сословное управление слито с органами полиции. В городах были созданы городские правления – ратгаузы, которым подчинялись магистраты и ратуши. В их состав входили назначаемые правительством чиновники (президент и директор экономии) и выборные от городского общества, утвержденные императором. В губернских и уездных городах в 1799 году были созданы новые военно-полицейские органы – ордонансгаузы (возглавлял их полицмейстер, городничий или комендант), в ведении которых находились военный суд и тюрьма.

Как замечает Н. Ю. Болотина, «Павел решительно разломал всю систему местного управления, учрежденную в 1775 году. Контрреформам подверглось и городское самоуправление: городское сословное управление было слито с органами полиции, городские думы ликвидированы» .

Таким образом, Павел I отменил созданное Екатериной II городское самоуправление и заменил его почти чисто бюрократическим управлением.

1. 3 Система городского самоуправления в первой половине XIX века

С вступлением на престол Александра I в 1801 году действие Жалованной Грамоты городам восстанавливается и Городовое Положение остается в силе до городской реформы 1870 года.

В первой половине XIX века в России были проведены новые реформы государственного управления, сохранявшие преемственность с историческими формами управления в России. Однако смена коллегиальной формы управления министерской способствовала еще большей бюрократизации аппарата. Сохранялись и военно-полицейские методы руководства.

Другой частью (сословием) населения России, нуждавшейся в изменении своего правового статуса, было городское население, которое не только выросло к первой четверти XIX века численно, но и процесс расслоения которого значительно усилился. При этом усложнялось и росло городское хозяйство, а вместе с тем и задачи, связанные с управлением городской жизнью, хотя большая часть владельцев городской недвижимостью (дворяне, разночинцы и т. д.) по-прежнему была отстранена от участия в городском самоуправлении.

Структура городского общественного самоуправления по-прежнему (хотя в большей степени и формально) основывалась на Жалованной грамоте городам. Тем не менее, нельзя не сказать, что к этому времени она все же претерпела весьма существенные трансформации. Так, практически везде в системе городского самоуправления уже отсутствовала, ликвидированная Павлом I , городская Дума как собрание городских представителей. Исполнительно-распорядительные действия, по существу, повсеместно осуществляло собрание городского общества, в котором большинство, как правило, составляли мещане. В состав Шестигласной Думы вместо предписанных Жалованной грамотой шести сословий чаще всего включались купцы и мещане. По причине неготовности и нежелания большинства купцов и мещан участвовать в деятельности городского самоуправления, все чаще функции управления концентрировались в руках чиновников городских канцелярий.

В 1821 году началась работа по пересмотру Городового положения 1785 г., завершившаяся уже при Николае I , в 1846 году введением в Петербурге, а позднее в Москве, Одессе и Тифлисе, нового «Городового положения». Новое «Положение» обеспечивало преобладание дворянства, почетных граждан и купечества в городском общественном самоуправлении, предусматривая строгий административный контроль за деятельностью этих учреждений. Исходя из того, что в городское самоуправление включались неподатные сословия, «Положение» устанавливало для этих сословий очень высокий имущественный ценз - годовой доход в 100 рублей серебром с недвижимости, денежных капиталов и товаров. Поэтому, в действительности, создаваемые органы городского самоуправления были не очень представительными.

Городское общественное самоуправление подразделялось на два вида -на общее (для всего городского сообщества) и частное - по сословиям. Органами общего самоуправления становились: городской голова, общая городская Дума (как распорядительный орган) и распорядительная городская Дума (как исполнительный орган). Общее собрание сословий создавалось исключительно для выборов членов общей Думы. Для решения дел соответствующих городских сословий формировались сословные Управы - купеческая, мещанская, ремесленная, иностранных ремесленных цехов, наемных служителей и рабочих. Сословное начало, лежавшее в основе формирования и деятельности органов городского самоуправления, выражалось в том, что в общей думе также действовали отделения, отражавшие ее сословный состав. Городской голова был первым должностным лицом самоуправления любого российского города, председательствуя не только в общей думе, но и руководя деятельностью распорядительной Думы.

Если сравнивать нормативные акты 40-х годов XIX века с Жалованной грамотой, то первое, на что можно обратить внимание - это более четкое дифференцирование полномочий исполнительной и распорядительной городских властей, при том, что содержание этих функций практически не изменилось, а деятельность городского самоуправления была по-прежнему жестко подконтрольна центральной администрации. Как и до этого, заседание общей думы могло состояться лишь по распоряжению городского головы, а распорядительная дума в своей деятельности все так же подчинялась губернатору (как в Санкт-Петербурге) или начальнику губернии.

Наконец, высшим надзорным органом по отношению к Думе продолжал оставаться Правительствующий Сенат.

Итак, что касается городского сословного управления, то оно в первой половине XIX века претерпело серьезные изменения: были упразднены городские, депутатские собрания общей думы, шестигласные думы оказались низведены до уровня хозяйственных канцелярий, административных и полицейских органов. Это объяснялось усилением роли царской администрации и жесткой опекой губернаторов. Характерным для управления городами стало полицейское управление. Управы благочиния заведовали больше полицейскими, чем следственными делами. В связи с делением городов на части появились полицмейстеры, частные приставы, которые выполняли прежде всего полицейские функции.

Итак, система государственного управления в условиях абсолютизма (XVIII - первая половина XIX века) развивалась довольно бурно и противоречиво, что сказывалось и на формировании городского самоуправления. Главная цель в управлении страной заключалась в укреплении самодержавного строя через усиление императорского правления. При всех реформах государственного устройства и городского самоуправления совершенно очевидной была тенденция жесткой централизации и единообразия в управлении, укрепления неограниченной власти монарха, позиций крупного дворянства и элитной бюрократии.

2 Развитие городского самоуправления в Российской империи в середине XIX – начале XX века

Во второй половине XIX века в России была осуществлена серия преобразований, вошедших в историю под названием «великих реформ». Отмена крепостничества, появление земского самоуправления, городская реформа и другие серьезные новации означали совершенствование механизмов адаптации к качественным изменениям внутренних и внешних условий. В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г. реформах). В системе управления, во всяком случае в идеальной ее схеме, было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал . Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) – земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно.

Итак, ко второй половине XIX века Российская империя делилась в административном отношении на губернии, области и градоначальства. Каждая губерния состояла из уездов и городов. В уездах селения крестьян и прочих сельских обывателей соединялись в волости. Соответственно выделялись губернские, уездные, городские, участковые, волостные и сельские органы управления.

Утверждение Александром II 16 июня 1870 года Городового Положения положило начало наиболее прогрессивной реформе городского самоуправления.

2. 1 Городская реформа 1870 года

Городовое положение 1870 года заменило прежние сословные органы всесословными, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза .. В отличие от земского городское самоуправление постепенно было распространено практически на все города империи.

Систему органов городского общественного управления составляли городское избирательное собрание для избрания раз в четыре года гласных, городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган). В отличие от земского городское самоуправление вовсе не было территориально ограничено. Городовое положение применялось практически по всей территории империи, исключая Финляндию, Прибалтику и ряд других областей.

В выборах в органы городского самоуправления принимал участие довольно широкий круг избирателей. Предъявляемые требования сводились к следующему (Статья 17 «Городового положения»):

«Всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он ни принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при следующих условия:

1. если он русский подданный
2. если ему не менее 25 лет от рождения
3. если он, при этих двух условиях, владеет в городских пределах на праве собственности недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов... уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого или промыслового на мелочный торг, или прикащицкого 1-го разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений и
4. если на нем не числится недоимок по городским сборам.
5. Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, лишенные духовного сана. Юридические лица и женщины принимали участие в выборах через представителей ..

В задачи городского самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных делах: внешнее благоустройство города (согласно утвержденному правительственными властями плану), содержание городских коммуникаций, попечение о благосостоянии городского населения (народное продовольствие, здравоохранение, принятие мер против пожаров, содержание на средства города благотворительных учреждений, больниц, театров, библиотек, музеев и т. п.), забота о народном образовании и пр. Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию правительственных властей (чинов городской полиции, пожарной команды, тюрем), обеспечению воинского постоя, предоставлению правительству сведений о местных пользах и нуждах.

В городскую думу входили председатель - городской голова, гласные, а также по одному представителю от уездной земской управы и духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных постановлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение определений думы, признанных им незаконными.

В отличие от земских собраний городские думы собирались в течение всего года по мере накопления дел. Количество собраний не ограничивалось прежде всего потому, что сбор городской думы не представлял собой никаких технических проблем. Дума назначала содержание выборным должностным лицам городского общественного управления, устанавливала размер городских сборов и налогов (в пределах, указанных законом), принимала правила заведования городским имуществом, утверждала обязательные постановления городского общественного управления и принимала решения о ходатайствах перед верховной властью.

Городские думы сами определяли порядок производства дел, но при этом обязаны были соблюдать Правила о порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях от 13 июля 1867 г. Главной целью этих Правил было пресечение нежелательных дебатов в общественных собраниях.

Все члены городской управы избирались думой. Лица, избранные на должность городского головы (председателя управы), утверждались в губернских городах министром внутренних дел, в прочих - губернатором. Городские головы двух столиц утверждались непосредственно императором.

В обязанности управы входило непосредственное руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях. Управа отчитывалась перед думой о своих действиях. В чрезвычайных случаях городской голова мог распорядиться единолично, доведя о том впоследствии до сведения членов управы. Вместе с управой он наделялся правом обжалования незаконных постановлений думы.

В особых случаях, а также для руководства отдельными отраслями городского хозяйства дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, подчинявшиеся городской управе. Должностные лица городского общественного управления не считались государственными служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах.

Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и принадлежащих ему земель. Закон не давал четкого разграничения компетенции городского самоуправления и городского полицейского управления, что существенно затрудняло деятельность первого. Отсутствие принудительной власти ставило его, как и земства, в прямую зависимость от полиции. По проектам обязательных для местного населения постановлений думы необходимо было получить заключение начальника местной полиции.

В отношении властных полномочий городского самоуправления действовали те же ограничения, что и для земств. Все постановления городской думы надлежало представлять губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, как незаконных. Наиболее важные из постановлений (изменение планов городов, отчуждение принадлежащих городу земель, крупнейшие займы, поручительства от имени города, установление новых сборов) утверждались центральным правительством (соответствующими министерствами). Круг предметов, постановления по которым требовали утверждения, был для губернских городов шире, чем для обычных, а для столиц - еще шире. Сметы городского общественного управления утверждались губернатором.

Процедура губернаторского протеста на постановления городского самоуправления сразу (в отличие от земских) стала носить чисто административный характер. Городовым положением создавался местный коллегиальный орган для надзора за самоуправлением - губернское по городским делам присутствие.

Оно состояло из представителей губернской администрации, городского самоуправления и чиновников судебного ведомства и рассматривало споры между городским общественным управлением и правительственными, земскими и сословными учреждениями. Оно же рассматривало протесты губернатора. Частные лица и общества имели право судебного иска к городскому общественному управлению на общих основаниях.

Правительствующий Сенат как высшая контрольная инстанция рассматривал жалобы на решения присутствия от частных лиц и учреждений, органов самоуправления и губернатора. Туда же подавались жалобы на незаконность постановлений городской думы, уже утвержденных министром внутренних дел или губернатором. Городское общественное управление обжаловало в Сенат неправильные распоряжения губернатора или высших административных властей. Предание суду городского головы осуществлялось по определению I департамента Сената, основанному на представлении думы или присутствия.

2. 2 Городская контрреформа 90-х годов XIX века

В 1892 г. в соответствии с «Городовым Положением» от 11 июня 1892 г. была проведена городская контрреформа. Установленная в 1870 г. трехклассная система была заменена одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. В случае большого числа избирателей данное собрание могло быть подразделено на несколько участков. Существенно ограничивалось пассивное избирательное право, так как в гласные от участка могли избираться только лица, относящиеся к избирателям именно данного участка. Значительно увеличивался имущественный ценз. Необходимо было обладать недвижимостью в черте города, оцененной для взимания сбора от одной тысячи рублей (в уездных городах) и до трех тысяч рублей в Санкт-Петербурге и Москве, или не менее трехсот рублей в остальных городах страны. Содержание промышленного предприятия в течение не менее одного года также давало право участия в выборах.

Лица, не обладавшие полным цензом, вообще отстранялись от выборов. В случае избрания менее 2/3 положенного числа гласных министр внутренних дел дополнял требуемое количество из числа прежних гласных. «Положение» 1892 г. определило, что собрания Думы созываются не менее четырех и не более 24 раз в год, причем график работы необходимо было готовить заранее в декабре на весь следующий год (ст. 64 Городового Положения) .

Для начала работы Думы необходимо было присутствие не менее половины от общего числа гласных (в тех городах, где их численность превышала 40 человек) и не менее 1/3 - где их численность была менее этого количества. Как и в земских собраниях, в Думе вопросы решались простым большинством голосов. Однако для принятия решений по некоторым наиболее важным делам «Положение» требовало повышенного кворума (2/3 от общего числа гласных в думах с количественным составом до 40 гласных и 1/2 в думах с количественным составом более 40 гласных) (ст. 70, 71 Городового Положения).

Городская Управа состояла из двух членов под председательством головы. Число членов Управы могло быть увеличено по постановлению Думы в обеих столицах до 6 членов, а в других крупных городах - до 4 членов. Помимо членов Управы в обеих столицах, в Одессе и Риге в состав Управы входили товарищи городского головы. В небольших городских поселениях обязанности Управы могли быть возложены с согласия министра внутренних дел единолично на голову с назначением ему помощника (ст. 92 Городового Положения).

Все должностные лица Управы, за исключением столичных городских голов, занимали свои должности по выбору Думы. Столичные головы (в Санкт-Петербурге, в том числе, и товарищ головы) назначались императором по представлению министра внутренних дел. При этом Московской Думе предоставлялось право избирать двух кандидатов на должность головы и его товарища из числа гласных или городских избирателей (ст. 114 Городового Положения).

На городские должности могли быть избраны как гласные, так и другие лица, имеющие право голоса при проведении городских выборов. Причем, своего рода льготные условия были определены для замещения должности городского секретаря (секретаря Думы): на эту должность имели право избираться лица, не имевшие имущественного ценза и не достигшие 25 лет; они должны были соответствовать лишь установленным в законе требованиям «неопороченного поведения» (ст. 116 Городового Положения).

Резко менялось правовое положение должностных лиц городского управления. Голова, члены Управы и городской секретарь по новому «Положению» становились государственными служащими. Однако на служащих Городских Управ не распространялась практика, дающая возможность получить первый классный чин за 3 трехлетия земской службы членам земских управ, не имеющим права поступления на государственную службу (ст. 121 Городового Положения).

Голова и члены управы осуществляли свои полномочия в течение 4-летнего срока. Городской секретарь мог быть избран по усмотрению Думы и на более непродолжительный срок. Для придания городскому управлению устойчивости, «Положением» 1892 г. вводилось частичное обновление состава управы: через каждые два года половина членов управы избиралось по очереди; однако выбывший мог быть повторно избранным на ту же должность (ст. 124 Городового Положения). В организации земских управ этот институт отсутствовал.

Для осуществления полномочий в отдельных отраслях управления Дума была вправе назначать особых лиц, а в крайних случаях - особые исполнительные комиссии, члены которых должны были принадлежать к числу гласных или, по крайней мере, к числу городских избирателей. По общему правилу работу комиссии возглавлял член управы, если же по представлению управы Дума считала необходимым избрать в председатели комиссии особое лицо, то последнее, в случае его избрания, получало право голоса при рассмотрении в управе дел, относящихся к компетенции данной комиссии. Исполнительная комиссия действовала на основании специальных думских инструкций (ст. 103 и 104 Городового Положения).

Что касается компетенции и предметов ведения органов городского самоуправления, то они контрреформой Александра III затронуты не были.

Особое общественное управление было установлено в небольших городах. В небольших городских поселениях, включенных в особый список, вводилось упрощенное общественное управление. Вместо Думы учреждалось Собрание городских уполномоченных в количестве от 12 до 15 уполномоченных. Уполномоченные избирались сходом местных домохозяев сроком на 4 года из числа лиц, владевших недвижимостью стоимостью не менее ста рублей. Собрание уполномоченных на тот же четырехлетний срок избирало городского старосту (с одним или двумя помощникам];). Староста председательствовал в собрании и одновременно являлся исполнительным органом городского управления.

Так, например, до появления Городового положения 1870 года общественное управление в городских поселениях Приамурского края строилось на основе действующего в этой области законодательства времен Екатерины II . В виду того, что оно во многом не соответствовало исторической действительности середины XIX века и не учитывало индивидуальные особенности приамурских городов, местная администрация составляла особые «Временные правила» по избранию и организации деятельности общественных структур управления. Результаты исследования показывают, что «родиной» городского общественного управления в Приамурском крае стал Николаевск, где оно появилось в 1863 году. Городское управление состояло из старосты и кандидата к нему, избираемых собранием городского общества. Избранными в должности городского общественного управления могли быть как русские подданные, так и иностранцы, прожившие в приамурских городах не менее трех лет. Функционирование общественного управления контролировало особое Присутствие по городским делам. В Благовещенске общественное управление открылось в 1868 г., его составляли выбираемые обществом городовой староста (председатель) и один заседатель (член). На каждую должность избиралось по одному кандидату. Срок службы должностных лиц ограничивался одним годом. В состав городского общества входили и русские и иностранцы. Компетенция городских общественных управлений не выходила за рамки хозяйственных вопросов.

Преобразование городского общественного управления в соответствии с Положением 1870 г. в дальневосточных городах началось в середине 70-х гг. XIX века. Во Владивостоке новые городские учреждения появились в 1875 г., в Николаевске-на-Амуре – на рубеже 1875 – 76 гг., в Благовещенске – в 1876 году. В первых двух городах выборы проводились по упрощенной схеме – с разделением избирателей на два разряда вместо трех, кроме того, обязанности управ возлагались единолично на городского голову. Вопрос о создании полноценной управы во Владивостоке получил разрешение только после преобразования его из поста в город. В Хабаровке городское общественное управление в период с 1880 по 1892 гг. действовало на основании Устава о городских обывателях. В качестве совещательного органа по хозяйственным делам при старосте действовала особая комиссии из горожан .

Городовое положение 1892 г. в полном объеме вводилось в Хабаровске (1893), Благовещенске, Владивостоке и Николаевске-на-Амуре (1894). Упрощенное общественное управление сформировалось во вновь образованных городах – Никольск-Уссурийском (1898) и Зейской Пристани (1906). Общественную власть здесь представляли собрание уполномоченных и староста. В начале ХХ века в некоторых поселках, возникших на территории края вдоль железнодорожных линий, создавались поселковые общества. Однако широкому распространению городского упрощенного и поселкового управлений препятствовало противодействие ведомственных учреждений, крестьянских и казачьих обществ, интересы которых затрагивались при землеустройстве городских поселений. Центральная и местная администрация возлагали на городское управление также обязанности, направленные на удовлетворение государственных нужд за счет местного населения. Наряду с отличительными признаками систему городского самоуправления в Приамурском крае характеризовали такие общероссийские черты, как: неравенство городских обывателей, отсутствие среди электората представителей поместного дворянства, преобладание торгово-промышленных и буржуазно-чиновничьих элементов, политическая неопытность и абсентеизм избирателей и т.п.

Организационно-правовые основы системы местного самоуправления, заложенные в пореформенный период, регламентировали существование и функционирование общественных учреждений в Приамурском крае до революционных событий 1917 года.

Итак, буржуазные реформы 1860-1870-х годов слабо коснулись дальневосточной окраины: «Городовое положение» и судебная реформа стали осуществляться лишь в 90-е годы, но полностью проведены ни были, а земства так и не введены до 1917 года.

Подводя итог развитию самоуправления в исследуемый период следует отметить, что в целом становление земского и городского общественного управления как основных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX века означало утверждение принципа всесословности, включение в решение вопросов местного значения всех сословных групп.

Заключение

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории.

При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы попытались проследить основные этапы становления и развития городского самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом.

Серьезные изменения в системе городского самоуправления произошли во время правления Петра I , Екатерины II .

Петр I , желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по западным образцам, учреждает бурмистрскую палату; под его руководством формируются органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. К времени правления Петра I относится начало юридического оформления городского сословия.

Дворянство со времени Петра I призвано к участию в общем государственно-местном управлении; крестьянство, попавшее большей частью в крепостное состояние, не могло участвовать в нем. Новоорганизованое среднее сословие мещан получило раньше дворянского право на участие в муниципальном управлении. И в этом отношении различаются эпоха Петра I и Екатерины II .

Значительно реформирование городского самоуправления при Екатерине II в период просвещенного абсолютизма. Во время ее правления происходит становление городского государственного и общественного управления. К важным достижениям можно отнести формирование стройного аппарата местного самоуправления.

Но в целом, усилия Екатерины II и Петра в сфере управления носили ярко-выраженный охранительно-традиционалистский характер, укрепляли феодальные устои, консерватизм системы государственного управления, отделяли Россию от Запада с его реформистскими и революционными демократическими процессами. Контрреформы Павла I обнаружили неустойчивость самодержавно-абсолютистского государственного управления, чередование в нем «просвещенных» и деспотических начал. Все это сказалось и на ограничениях в системе местного городского самоуправления.

Особенно роль полицейского начала проявилась в период правления Николая I . Через административные структуры государство присутствовало в жизни городов, регулировало непосредственно, прямо и косвенно через финансовую, налоговую, торговую, промышленную, сословную политику все основные сферы городской жизни.

С начала XIX века начинает формироваться институт градоначальства. Градоначальник был приравнен к губернатору, заведовал городским управлением, благоустройством. Градоначальство централизовало управление городами, влияло на общественное городское управление.

В целом, эволюция управления в России в период абсолютизма, особенно не последнем его этапе характеризовалась усилением самодержавной природы государственного управления и, как следствие, ограничениями в сфере городского самоуправления.

Падение крепостного права явилось своеобразным этапом в замене господства феодального способа производства капиталистическим. Феодальные производственные отношения в России заменялись буржуазными. Изменения в экономической структуре общества неизбежно должны были вызвать соответствующие изменения и в его политической, государственной и правовой системах.

Важное значение в повороте России на путь индустриализационной модели имели реформы 60-х годов XIX века, одной из которых была городская реформа Александра II , явившаяся важным этапом в становлении местного самоуправления.

Она ввела новые органы местного управления, позволила вывести русский государственную культуру на новый уровень.

В результате реформ произошла трансформация русского общества, в котором наметились необратимые перемены, было создано новое, более сложно организованное общество, заложен фундамент русской политической культуры новейшего времени.

К сожалению, надо заметить, что контреформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.

Можно сказать, что процесс становления системы местного управления в России – процесс очень сложный и незавершенный, поскольку в с приходом Великой Октябрьской революции году система эта была разрушена.

Так или иначе, городское самоуправление сыграло большую роль в судьбе России. Кроме того, остается надежда на ее возрождение и модернизацию в настоящее время, чему в немалой степени должно способствовать тщательное изучение истории этого явления в контексте российского государственности.

Список использованных источников и литературы

1. Законодательство Екатерины II : В 2 т. Т. 1. – М. : Юридическая литература, 2000. – 1056 с.
2. Законодательство Екатерины II : В 2 т. Т. 2.–М. : Юридическая литература, 2001.–984 с.
3. Законодательство Петра I . – М. : Юридическая литература, 1997. – 880 с.
4. Реформы Александра II . – М. : Юридическая литература, 1998. – 464 с.
5. Российское законодательство X – XX веков: В 9 т. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века. – М. : Юридическая литература, 1988. – 432 с.
6. Сборник документов по истории государства и права СССР: досоветский период. – Свердловск, 1987. – 214 с.
7. Дальний Восток России в материалах законодательства. 1856 – 1861 гг. -Владивосток, 2002. – 320 с.
8. Быстренко, В. И. История государственного управления и самоуправления в России / В. И. Быстренко. – М. : ИНФРА-М; Новосибирск: Издательство НГАЭиУ, 1997. – 92 с.
9. Владимирский-Буданов, М.В. Обзор истории русского права / М. В. Владимирский-Буданов. – Ростов-на-Дону: Феникс, 1995. – 640 с.
10. Гильченко, Л. В. Из истории становления местного самоуправления в России / Л. В. Гильченко // Государство и право. – 1996. - № 2. – С. 142 – 153.
11. Государственное управление в России /Под ред. А.Н. Марковой – М. : Юнити, 2002.–333 с.
12. Исаев, И.А. История государства и права России / И. А. Исаев. – М. : Юристъ, 1999. – 608 с.
13. История государственного управления в России/ Под общ. ред. Р.Г. Пихои. – М. : РАГС, 2002. – 380 с.
14. История государственного управления России / Под ред. В.Г. Игнатова. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2002. –604 с.
15. История отечественного государства и права. Ч. 1. /Под ред. О.И. Чистякова. – М. : БЕК, 1999. – 360 с.
16. Ключевский, В.О. Сочинения. В 9 т. Т. 5. Курс русской истории В. О. Ключевский. – М.: Мысль, 1989.–476 с.
17. Лаптева, Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века) Л. Е. Лаптева. – М. : РАН, 1998. – 150 с.
18. Левков, С. А. Муниципальная реформа в региональном контексте / С. А. Левков// Вестник ДВО РАН. – 2005. - № 5. – С. 8.
19. Нардова, В. А. Городское самоуправление в России в 60-х-начале 90-х годов XIX века / В. А. Нардова. – Л. : Наука, 1984. – 260 с.
20. Постовой, Н. В. Муниципальное право России / Н. В. Постовой. – М. : Юриспруденция, 2000. – 352 с.
21. Фадеев, В.И. Муниципальное право России / В. И. Фадеев. - М. : Юристъ, 1994. – 305 с.

Самарский муниципальный институт управления Кафедра теории истории управления Городское управление и самоуправление в России в конце XVII- XIX в.в.

Курсовая работа студентки I курса

специальности государственное и

муниципальное управление

Никитиной Елены Михайловны

Научный руководитель:

П.И.Савельев,

доктор исторических наук,

профессор

Самара 2001

План. Введение…………………………………………………………………………….3

“Наконец родился Петр и Россия приобрела форму”……………………………6

“… у меня нет никакой системы, я хочу только общего блага: оно составляет моё собственное”…………………………………………………………………..17

Городское управление в XIX веке………………………………………………...25

1. Состояние городов при Александре I и Николае I…………………………....25

Заключение………………………………………………………………………….37Список источников и литературы…………………………………………………40

Введение.

Одна из причин роста внимания к истории городского управления связана с увеличением интереса к современному управлению городом. В связи с тем, что городское управление постоянно развивается и изменяется возникают новые сложные проблемы экономического, этического и психологического характера. Хорошо известно, что всякий раз, когда современность ставит перед обществом какие-либо новые проблемы, историческая наука также обращается к ним в поисках генезиса, развития, возможных решений. Так и в данном случае проблемы современного городского управления стимулируют повышенный интерес исследователей к истории развития городского управления в XVIII- XIX века, потому что именно в этот период происходят существенные изменения в структуре, функциях городского управления. Но мне бы хотелось более лучше рассмотреть городское управление начиная с правления Петра I (городская реформа 1699 года) и заканчивая периодом правления Александра II (городская реформа 1870 года).

Несмотря на большой промежуток времени захватываемый в моей работе, литературы касающейся городского управления оказалось очень мало, поэтому неудивительно, что эта область не достаточно хорошо изучена историками. Очень много написано книг о истории города, а о структуре городского управления писали в основном Дитятин И. И.1, Кизеветтер А. А.2, Ключевский В.О.3, Соловьёв С. М.4 и Корнилов А. А.5, также можно выделить работы Лаптевой Л.Е.6 и Нардовой Н.А.7, но составлялись эти работы на основе трудов предыдущих авторов.

Достаточно много данных о городском управлении даёт книга Дитятина И. “Статьи по истории русского права”, где рассказывается о состоянии городов в

период правления Петра I, Екатерины II, Александра II. “В его изложении история русского города XVIII-XIXв.в. рисуется как цепь сменяющихся мероприятий правительства, то благоприятствующих развитию и организующих городскую общественность, то, наоборот, разрушающих только что сотворенное, причем последние, разрушительные тенденции, как показывает Дитятин, преобладали”8. В сущности, он говорил, что “история нашего города есть не что иное, как история регламентаций, преобразований торгово- промышленного населения со стороны верховной власти. Ход этих преобразований определяется воззрениями, какие верховная власть имела на государственные интересы”9. Изучая преимущественно законодательный материал, Дитятин, однако, не ограничивался только им. При написании своей работы он также использовал документы министерства внутренних дел и статистические издания.

Работа Кизеветтера А. А. “Городовое положение Екатерины II 1785г.” затрагивает только городскую реформу Екатерины II, но зато Кизеветтер очень подробно пишет: о предпосылках реформы и её проведении, о структуре и функциях городских органов, в общем о состоянии городов в период правления Екатерины II.

Что же касается Соловьёва С. М. и Ключевского В. О., то их мнения о структуре и функциях городского управления в XVIII веке, в общем, совпадали. Можно даже сказать, что во всех учебных изданиях используются высказывания этих авторов, при описании городского управления в XVIII веке, поэтому практически во всех учебниках написан ”стандарт” о городском управлении.

В работе Корнилова А.А. “Курс истории России XIX векаРРРРОрорРоолилооиолвапвлопм порп” есть много моментов о которых он говорит также, как и Дитятин И.И., возможно, при написании своей книги он использовал материал из работы Дитятина И. И. или же законодательные материалы.

Итак, воспользовавшись материалом этих книг, я собираюсь объяснить причины возникновения новых городских учреждений или восстановление “старых”; изменения компетенций, функций, организационного устройства и направления деятельности городских учреждений; показать неизбежности замены одних городских учреждений другими, более соответствующими в данный период задачам господствующего класса.

ГЛАВА I. “Наконец родился Петр, и Россия приобрела форму”10.

Необходимость движения в новый

путь была осознана…народ поднялся

и собрался в дорогу; ждали вождя,

и вождь явился11.

С. М. Соловьев.

В конце 17в. – начале 18в. Петр I начал осуществлять реформу в области местного управления с целью усиления централизации государственного аппарата и укрепления абсолютной власти молодого монарха. Первым шагом в этом направлении было создание особого сословного управления –самоуправления горожан. “Самоуправление- право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти”12. Однако следует иметь в виду, что в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью. В отличие от европейской практики, где города самостоятельно вели хозяйство и рассматривались как совокупность общих интересов горожан, в России (за исключением Новгорода, Пскова и Вятки) городское управление было организовано, исходя не из интересов горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства.

“Контрольная палата, ставшая канцелярией Боярской думы, и эта Дума, превратившаяся в тесную и очень мало боярскую распорядительную и исполнительную конзилию и даже “канцилию” министров по делам военного хозяйства, служили выразительными показателями направления, в каком пойдёт административная реформа: её двигателем, очевидно, станут регулярная армия и флот, а целью движения - военное казначейство”13.Первым шагом в этом направлении была попытка воспользоваться местным самоуправлением как фискальным средством.

Управление городами в конце 17 века основывалось на принципах строгой централизации. Власть в городе принадлежала воеводе, который назначался Приказом, к ведомству которого относился соответствующий город. Через воеводу осуществляли свою власть многочисленные московские Приказы, при этом воеводе мог отдавать распоряжения только тот Приказ, который его назначал. Другие приказы могли воздействовать на воеводу только через получения послушной грамоты в соответствующем Приказе. Послушные грамоты выдавались, как правило, для производства определённых действий. Естественно, что такой порядок не мог способствовать оперативности и эффективности управления, он лишь вызывал волокиту и требовал огромной переписки по всякому делу. К тому же по свидетельству Татищева воеводы спокойно “грабили” городское население. Так вот, чтобы “великой государя казне окладным доходам доимки, а пошлинным, питейным и иным сборам недоборов бы не было”14 Пётр I 30 января 1699года учреждает Бурмистерскую палату. Характерно, что именно экономический интерес, а не желание расширить права горожан, вынудили Петра I реформировать городское управление. Дело в том, что, когда Пётр I проводил эту реформу он преследовал две цели: 1)”Петру были нужны не самоуправляющиеся, автономные городские общины, а такие выборные учреждения, которые ведали бы не городом, а торгово-промышленным населением ”15; 2) общепринятая- сбор налогов. Есть ещё один факт, который также подтверждает экономический интерес реформы- то, что реформа 1699 года не была распространена на территории Урала и Сибири: по мнению московских чиновников “людишки” в тех местах были “худые, скудные” и им “в сборе денежной казны верить нечему”16. Во многих учебных изданиях пишут о том, что Пётр I создал самоуправление по типу Запада. На самом же деле, Пётр I брал формы у западных соседей, но и их он изменял, приспосабливая к своим целям и к быту русского города (Дитятин И. И, Троицкий С.М.).

Итак, учредив Бурмистерскую палату, Пётр I предоставил населению право выбора из своей среды бурмистров (ежегодно), которые должны были заниматься не только казёнными сборами, но и выполнять городские повинности. Бурмистры подчинялись приказу Большой казны. По указу 1699 года бурмистры выбирались из гостей, гостиной сотни, из всех сотен и слобод по одному человеку. “17 апреля 1699г. состоялся указ о выборе в сотнях и слободах Москвы бурмистров в числе 12 человек, из которых ежемесячно избирался президент палаты”17. В Бурмистерской палате находилось 12 подьячих и 100 солдат для сбора доходов. Сборами ведали городовые бурмистры, а собранные деньги подлежали присылке в Бурмистерскую палату.

Уже в первой городской реформе Петра I проявляются традиции Древней Руси: неистребимое казнокрадство; неприученность граждан к деятельности сообща и т.п. Поэтому неудивительно, что эта реформа прошла неудачно, но она была необходима, чтобы разрушить старую систему городского управления, к тому же с созданием Бурмистерской палаты начинается ряд преобразовательных мер в результате которых человек начинает воспитываться для общественной деятельности.

7 ноября 1699г. Бурмистерская палата была переименована в ратушу. Как высший центральный орган по управлению торгово-промышленным классом, ратуша имела право подавать доклады прямо государю, в результате ратуша становится чем-то вроде министерства городов и городских сборов. В её ведении находились сборы стрелецкие, таможенные, кабацкие, а также дела с иноземными купцами и т.п. По указу от 16 февраля 1700г. в ратуше должны были производиться допросы и розыски воевод, обвиняемых во вмешательстве в торговые и земские дела. Хотелось бы отметить, что большую роль в руководстве ратуши играли инспекторы, особенно такая личность как Алексей Курбатов. Он невзирая на лица доносил Петру I о воровстве таких крупных личностей, как Нарышкина, Ромодановский, но при этом, выгораживая своего покровителя князя Меншикова, наибольшего казнокрада. Но все-таки, именно при Курбатове доходы ратуши возрастают до 1,5 миллиона рублей. Правда, несмотря на эти успехи, ратуша с трудом оплачивала военные расходы, и губернская реформа положила конец руководящей финансовой роли Курбатова и самой ратуши. Точной даты ликвидации ратуши в ПСЗ (полный свод законов) не имеется, но вероятно, что она просуществовала до 1720 года, т.е. до учреждения Главного магистрата.

После осуществления Губернской реформы 1708 года, ратуша становится городской управой и теряет свой прежний статус: единого сословного учреждения, которое объединяло городские торгово-промышленные сообщества(с земскими и выборными бурмистрами). Поэтому к 1718 году сложилась такая обстановка, когда необходимо было срочно учредить новый сословно- объединяющий орган, с тем “чтоб собрать эту рассеянную храмину”18 купечества, по выражению Петра I. Поиски решения проблем, связанных с городом, в первое десятилетие XVIII века отмечены теми же характерными чертами, которые присущи всем петровским нововведения этого периода- коренная перестройка всех звеньев управления без специально разработанных планов и строгой последовательности. Естественно, что при подготовке новой городской реформы не был разработан план определённых действий. Вообще, реформировать городское управление и учредить магистраты посоветовал Петру I некий швед Г. Фик и на его предложение Пётр с лёгким сердцем положил в 1718 году резолюцию: ”Учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по всем городам”19.Однако в течение полтора года в этом направлении не было сделано ни шагу вперёд. 13 февраля 1720 года появляется должность обер-президента на которую был назначен князь Трубецкой. В начале 1720 года князю Трубецкому поручается создать магистрат в Петербурге, а затем по этому же образцу в других городах Империи, но в1720 году этот проект не был осуществлён. 16 января 1721 года даётся регламент будущему образцовому Главному магистрату в Петербурге (с непосредственным подчинением Сенату). По этому регламенту обер-президент Трубецкой и Главный магистрат должны были устроить, подчиняющиеся им, городовые магистраты и дать инструкции к правлению. Прошёл 1721 год, и опять ничего не было сделано, но в начале 1722 года Пётр I пригрозил неповоротливому обер-президенту сослать его на каторгу, если он не завершит создание магистратов к лету этого года. Однако инструкция магистратам была составлена только через 2,5 года. В Петербурге магистраты появились лишь через 1,5 года после выхода указа об учреждениях. Что же говорить о других городах? Там они появились гораздо позже (4 года спустя), а во многих городах они не успели даже открыться.

Но всё-таки, магистратская реформа, объединяя городские общества, измени-

ла характер городового управления. Теперь, члены магистрата осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно- это необходимо было для устойчивости городского управления, также, члены городовых магистратов (президенты, бургомистры и ратманы) выбирались из гостей, гостиной сотни и детей и из “граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных людей”20, под надзором губернаторов и воевод. Люди, выбранные в магистраты, утверждались в Главном магистрате и действовали по его же инструкциям. Естествено, что круг полномочий городского магистрата также расширился. В больших городах (от 2000- 3000 дворов) магистраты разрешали все судебные дела, только приговоры о смертной казни подлежали утверждению Главным магистратом; туда же следовало жаловаться на неправильные решения городских магистратов.

В регламенте Главного магистрата (14 глава) указано, что магистраты также должны содержать полицию, на которую Пётр смотрел как “на душу гражданства и фундаментальный подпор человеческой удобности и безопасности”21, ещё они ведали городским хозяйством и были обязаны способствовать развитию ремёсел и мануфактур. Начальное образование, свалки, приюты, сиротские дома- это также входило в компетенцию магистрата. Полиция, биржи, школы, госпитали, сиротские дома и т.д. содержались за счёт людей, а не государства, поэтому неудивительно, что все функции магистратов оставались на бумаге и очень долго. Ещё одна причина беспорядка в городах: отсутствие самих магистратов.

Таким образом, магистрат являлся главой и начальством в городе, на него не распространялась власть воевод и губернаторов, к тому же по указу Сената (сентябрь 1721 года) центральные и местные учреждения, а также должностные лица не должны были вмешиваться в магистратские дела, но это только формально, на самом же деле Сенат, Камер-, Коммерц- и Мануфактур- коллегии по прежнему вмешивались в магистратские дела. Что касается Главного магистрата, то его правление состоит в том, чтобы:

1) учредить в других городах магистраты и снабдить их уставами;

2) смотреть, чтоб было правосудие;

3) учредить в городах полицию;

4) увеличить количество мануфактур. Главный магистрат, формально поставленный в один ряд с другими государственными коллегиями, в этот период оказался, пожалуй, в наиболее тяжёлом положении.

Высшие органы постоянно вмешивались в работу Главного магистрата, тем самым существенно сужая полномочия, к тому же вести городское самоуправление оказалось сложнее, нежели это можно было представить на основании законодательных актов. В результате, Главному магистрату так и не удалось уничтожить пёстроту сословного состава городского населения, сохранилась и различная подведомственность городских жителей, в частности купечества, вмешательство других учреждений, в том числе только что созданных, в городское управление также не было устранено. Отсюда вытекала масса сложностей в работе Главного магистрата.

В 1724 году была утверждена инструкция магистратам, она вводит новые должности и расширяет круг полномочий магистратов. Теперь каждый магистрат должен состоять из президента, двух подканцеляристов, четырёх копиистов и четырёх сторожей.

Президентом царь назначил князя Трубецкого, вице- президентом- московского купца Исаева. Президент обязан был исполнять все приказы императора, а также письменные и устные указания Главного магистрата. Он должен был вести книгу, где записывались все решённые и исполненные указы. На исполнение указов давался срок от одной до шести недель, а на решение челобитных дел - не более шести месяцев. Судебные функции между горожанами по прежнему входили в компетенцию магистратов. Также магистраты занимались расквартированием в городах полков, сбором провианта и фуража. Магистраты должны были переписывать всех граждан с их семьями и работниками для того, чтобы следить за приростом и убыванием населения, а полученные сведения ежегодно отправлялись в Главный магистрат. Всех горожан расписали на три гильдии. Из каждой гильдии выбиралось по несколько старшин, а из них старосты, которые должны были помогать магистратам в гражданских делах. Сбор подушных денег(по 40 коп.), других налогов и повинностей магистраты должны были проводить через старшин и старост, выдавая в гильдии записные книги и закрепляя их подписями членов магистратов, донося в Главный магистрат о сборе и расходовании денег. Кроме этого, магистрат был обязан принимать от старост предложения по улучшению города. Помимо расписанных функций магистрата в Регламенте, в инструкции появляются новые обязанности: “следить, чтобы в городах не проживали пришлые люди без отпускных или покормежных писем; стараться, чтобы дети всех горожан обучались грамоте, для чего при церквах и в других местах создать школы; заботиться о пропитании престарелых горожан путём устройства богаделен; выдавать паспорта или отпускные письма горожанам, уезжавшим в другие места; учреждать опёки над малолетними детьми и их имуществом;”22 и т.д.

Согласно магистратской инструкции, города Империи были разделены на 5 разрядов в зависимости от количества дворов. Каждому разряду соответствовал

свой количественный состав магистрата. В первом разряде (не менее 2 тысяч дворов) в состав магистрата входили 4 бургомистра и президент; во втором разряде (не менее 1500 дворов)-3 бургомистра и президент; в третьем (не менее 500 дворов) и четвёртом разрядах (не менее 250 дворов) - 2 бургомистра и президент; в пятом (менее 250 дворов) – только один бургомистр.

Очередная городская реформа Петра I не привела к созданию самоуправляющегося русского города: выборные магистратские должностные лица так и не получили реальной власти, по прежнему в работу магистратов вмешивались центральные и местные учреждения, нарушая указы, и тем самым существенно сужая их полномочия. Неудачность городской реформы объясняется ещё тем, что во многих городах так и не появились магистраты, к тому же одно дело открыть учреждение, а другое дело заставить его действовать в городе, где любое дело не обходилось без воровства- это очень трудная задача в особенности, если нет плана определённых действий. Но, всё- таки, Пётр I сумел разрушить старую систему городского управления, он даже попытался изменить взгляды городского населения на жизнь и т. п., но Петру I “достался” такой период, когда население страны не готово было к кардинальному изменению жизни. Вместе с тем, именно введённые Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского управления.

После смерти Петра I обнаруживается, что городское население, о котором он столько хлопотал, практически разорено и не имеет “ни в ком охранителя и защитника”23, поэтому в целях восстановления благосостояния горожан Верховный тайный совет решает отдать городские магистраты в подчинение губернаторам и воеводам (указ 24 февраля 1727г.), также было решено возложить на магистраты сбор подушных денег, с освобождением от этого отставных солдат, естественно под надзором губернаторов и воевод. 18 августа 1727 года упраздняется Главный магистрат, а 5 июля 1728 года прекращают своё существование городовые магистраты, вместо них созданы ратуши во главе с бурмистрами, ежегодно сменяемыми. “Теперь города во всех отношениях вообще и в полицейском в частности ведаются воеводами и губернаторами через ратушу и бурмистров, которые по закону превращаются в простые исполнительные органы воеводско-губернаторской власти”24. Украшать и чистить город поручалось воеводам, губернаторам, при этом их деятельность не ограничивались. Ратуша обязана была помогать воеводам и губернаторам и по закону исполнять все требования “хозяина” города. Однако, воевода и губернатор не справлялись со своими обязанностями, поэтому 1732 году создаётся специальная полиция, которая должна была заниматься благоустройством города. Но опрятности в столице и в других городах не наблюдалось: “императрица Анна Ивановна сама жалуется, например, на нерадивый надзор за тем, чтоб по улицам города, и мало-мальски не бойким, мертвечина не валялась”25. Это в Петербурге, что же в других городах? Поэтому в 1732 году создаётся специальная полиция, которая должна была заниматься благоустройством и опрятностью города. В конце 1732 года принц Гессен- Гомбургский побывал в Астрахане, возвратившись от туда, он докладывал, что в этом городе господствует смрад, нищенство и бродяжничество, та же обстановка была и в Москве, а по словам императрицы Анны Ивановны “нищие прямые, престарелые, дряхлые и весьма больные без всякого призрения по улицам валяются”26; на требования Сената устранить эти явления московская полиция оказалась бессильной и просила помощи у синода.

По плану принца Гессен-Гамбургского, поражённый состоянием города Астрахань, в губернских и провинциальных городах были введены полицейские сапёры из гарнизон- капитанов и поручиков, которые должны были следить за состоянием городов, но не на долго; вскорости опять вернулись к губернаторам и воеводам. Существовало несколько причин:

2) горожане тоже не могли содержать полицию и устраивать город- не было столько средств.

Поэтому существовал только один выход, который использовался вплоть до царствования Екатерины II- издание указов и предписаний недорогих для казны и не приносящих обид горожанам.

12 мая 1736 года состоялся указ Сената об отдаче в ведение ратуш таможенных, кабацких и прочих сборов, а 28 марта 1737 года на ратуши (кроме Петербургской и Московской) также возлагается управление полицией.

В царствовании Елизаветы Петровны структура городского управления принимает вид, как при Петре I. Она восстанавливает 21 марта 1743 года в Петербурге Главный магистрат на прежних основаниях. Компетенция воевод и губернаторов была ограничена практическими задачами. В их обязанность входили исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, сбор налогов, судебные функции, т.е. фактически власть губернаторов и воевод была неограниченной.

Происходила и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация. Вновь начавшие действовать магистраты были подчинены губернаторам и воеводам и были включены в общую систему централизации власти. С 1744 года идёт передача некоторых функций магистратам и ратушам: выдача паспортов купцам, уезжавшие для торговли в другие города, а 5 мая 1754 года в ведение магистратов и ратуш был передан словесный суд. Но состояние городов при Елизавете Петровне не улучшилось даже Москва превратилась в вонючую, грязную свалку, где в переулках валялись нечистоты, а улицы были затоплены невылазной грязью.

Как видно, что в эпоху дворцовых переворотов существенных изменений в городском управление не произошло: происходило либо отмена старых органов (или должностей) или же создавалась новая комбинация старых органов, но по сути жизнь в городах не изменялась. Можно даже сказать, что структура городского управления и жизнь в городах оставалась такой же, как и при Петре I. Когда на “верху” беспорядок, хаос, борьба за престол и т.д., то “внизу” обстановка ещё хуже. В целом можно сказать, что городская система Петра I просуществовала вплоть до царствования Екатерины II.

ГЛАВА II. “...у меня нет никакой системы, я хочу только общего блага: оно составляет моё собственное”.

Екатерина II.

“…Не знав обстоятельств, каждому городу

удобное положение сделать нет возможности”.

Наказ Екатерины II, гл. XVII, ст. 339.

Итак, если при императрице Елизавете Москва выглядела как склад нечистот, то едва ли лучше выглядел Петербург в дни вступления на престол императрицы Екатерины II: “безпокойствы проходящимъ и проезъжающим чинятся не только по близости Петербурга, но и въ самой столице…по улицамъ мертвыя тела находятся, а въ домах грабежи на подобие разбоя”27.

Во время своего путешествия по Волге императрица имела возможность самой убедиться в нищенской обстановке многих провинциальных городов, один из них- Симбирск (“городъ самый скарядный и дома все- въ конфискации”28). Если с таким состоянием городов не мирился Пётр I и даже его ближайшие преемники, то естественно, что Екатерина II делала всё, чтобы изменить жизнь горожан в лучшую сторону. Она издала очень много указов о создании новых городов и украшении старых, Екатерина мечтала создать города, украшенные фонтанами с водопадами, ботаническими садами, храмами, университетами и многим другим. “Императрица так энергично действовала в этом направлении, что по прошествии двадцати лет своего царствования с гордость заявляла о создании ею в течение этого короткаго времени двести шестнадцать повсюду воздвигнутых городов”29.

Столь блестяще создаваемые города и не менее блестяще обновляемые требовали не малых забот о поддержании их в таком состоянии, а для этого деятельности старых, существующих органов было недостаточно, поэтому Екатерина создаёт новые положения (“Учреждения для управления губерний” 1775 года и “Городовое положение”1785 года), где указывается о создании новых органов и должностей.

Теперь в городах, где не было комендантов предусматривалось существование городничих, а в Петербурге и Москве должность городничего выполнял обер-полицеймейстер. Городничий должен был следить за: порядком в городе, исполнением законов. Городничий не был судьёй, но он мог доносить в суд о нарушителях закона. Городничему во многих делах помогал городской магистрат. С 1775 года городовые магистраты выполняют только судебные функции. В городовом магистрате присутствовало 2 бургомистра и 4 ратмана, избираемые городским обществом (купечеством и мещанством) на 3 года. Вместе с магистратом городничий пресекал кормчества, боролся с эпидемиями, с беглыми людьми, наблюдал за состоянием мостов и улиц и т.д. Городничему подчинялись штатные воинские команды в городе, а о всех делах он должен был доносить главнокомандующему или же генерал-губернатору. Не прошло и десяти лет как обнаруживается, что несмотря на широкие полномочия городничих, деятельность их по управлению городами оказалась недействительной.

С самого начала царствования Екатерина II была занята вопросом создания единого положения для городов и, наконец, 21 апреля 1785 года она даёт это положение в виде “Грамоты на права и выгоды городам Российской Империи” позже получившая название “Жалованная грамота городам”. Эта грамота стала первым в истории управления законодательным актом, “в котором сделана попытка подробно регламентировать организацию и деятельность вводимых вновь органов городского самоуправления”30. При её разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских городов, в частности Риги.

Жалованная грамота городам предусматривала сословную структуру населения города, т.е. деление горожан на шесть разрядов:

1) настоящие городовые обыватели, т.е. все те, кто владел недвижимостью в черте города независимо от своего сословного положения, не занимаясь при этом торговлей и промышленностью;

2) купцы гильдейские;

3) цеховые ремесленники;

4) иностранные и иногородние гости;

5) именитые граждане;

6) люди посадские, промышлявшие черновой работой или ремеслом и не имевшие недвижимости в данном городе”31.

В основе этого деления на разряды лежало либо происхождение, либо размер капитала. Все эти разряды городского населения обладали правом участвовать в общегородском самоуправлении, но на самом деле было не так. По новому законодательству предусматривалось создание следующих органов: собрания “общества градского”, общей городской думы и шестигласной думы.

Формально собрание “общества градского” являлось органом, в который входили все жители данного города, без различия их категорий и имущественного ценза. Но правом занимать выборные должности пользовались только лица, достигшие 25 лет и обладавшие капиталом не ниже 5 тыс. рублей. Практически это означало, что собрание “общества градского” было органом наиболее богатого купечества, поскольку к выборам допускались лишь купцы первой и второй гильдий. Собрание “общества градского” созывалось один раз в три года, в зимнее время, “по приказанию и дозволению генерал-губернатора”. “Общество градское” имело право выбирать городского главу, бургомистра и ратмана “всякие три года по баллам. Старосты же и судьи словесного суда выбираются тем же обществом всякий год по баллам ”32. Также “общество

градское” могло делать представления губернатору о “своих общественных нуждах и пользах”. Городское общество владело общим городским имуществом (позднее муниципальная собственность), имело доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы. По образцу дворянского депутатского собрания учреждено и городское депутатское собрание, действующее постоянно под руководством городского головы в составе депутатов от особых полицейских частей (округов), на которые разбивались города. Эти собрания обязаны были вести “ Городскую обывательскую книгу”, где фиксировалось имущественное состояние и семейное положение каждого горожанина.

Вся движимая и недвижимая собственность “градского общества” заведовалась двумя органами - общей и шестигласной думами. Общая городская дума состояла из городского головы и гласных, выбирающихся из городовых обыва-телей, гильдий, цехов, иногородних и иностранных гостей, именитых граждан и от посадских людей.”Каждое из сих разделений имеет один голос в обществе градском”33. Городская общая дума собиралась раз в три года или в случае необходимости. Она занималась городским хозяйством: должна была доставлять жителям пособия для питания; сохранять в городе мир и покой; поощрять привоз в город и продажу товаров;“строить публичные городские здания, амбары, магазины и другие сооружения и заботиться о состоянии их; следить за исполнением городового и ремесленного “положений” и разрешать сомнительные вопросы по ремёслам и гильдиям”34, также Городской общей думе запрещалось вмешиваться в судебные дела, принадлежавшие магистратам или ратушам. Общая дума обязана была предоставлять губернатору и в казённую палату ведомости и отчёты о городских доходах и расходах. Кроме того, городская общая дума избирала из своих гласных шесть представителей (по одному от каждого разряда) в шестигласную думу- это была её основная функция. Заседания шестигласной думы проходили каждую неделю под председательством городского головы. Шестигласная дума выполняла те же функции, что и городская общая дума, лишь в сомнительных или важных случаях передавая дело в общую думу. На действия этих дум горожане могли жаловаться в губернский магистрат.

В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов “градского общества” и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожилось, и всё самоуправление было представлено в лице так называемых “городовых старост”.

Одновременно в городах продолжали действовать и магистраты (городовые и губернские). Городовые магистраты наряду с судебными функциями выполняли ещё и административные. Права города как единого целого защищались городовым магистратом, который ходатайствовал за город перед высшими органами, следил, чтобы на него без распоряжения правительства не налагались новые подати или повинности. Деятельность магистратов с думами было трудно разграничить, потому что их функции практически совпадали. Но всё-таки, городская реформа 1785 года сильно принизила роль и значение магистратов. Теперь они в большей степени были судебными органами, чем органами городского управления, как при Петре I.

По прежнему “реальная власть в городах оставалась в руках городничих, полицейских учреждений, местных чиновников, назначавшихся губернаторами”35. К примеру, в городе Самаре исполнительную власть возглавлял городничий; городовой магистрат выполнял судебную, а дума распорядительную. “Градское общество имело статус юридического лица, обладало собственностью, получало доходы со своих имуществ, облагало своих членов специальными сборами”36.

Что касается бюджета города, то губернатор очень жёстко контролировал до-

ходы и расходы по отчётам дум. Бюджет города в доходной части строился на основе процентных отчислений от казённой питейной продажи, купцово-гильдейских сборов, штрафов, печных и других мелких налогов, но основные средства расходовались не на нужды города (содержание школ, больниц и других заведений; строительство домов и т.д.), а на содержание администрации, полиции, тюрем, казарм, поэтому бюджет был всегда дефицитным, а это, естественно, ограничивало возможности самоуправления и хозяйствования.

При первом же знакомстве с Жалованной Грамотой городам - она производит впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности результаты её, как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались довольно жалкими. Заботы правительства о городах не дали особых результатов: бедные средствами, мало просвещённые “городские обыватели” не смогли объединиться в “общество градское” и развить своё самоуправление. “Замечу, что жалованная грамота страдает полным отсутствiемъ всякой определенности, какъ относительно самаго объема власти городскихъ учрежденiй, такъ и ихъ отношенiя къ представителямъ правительственной административной власти, передъ которой – губернаторомъ и казенной палатой – была ответственна общая дума”37, т.е. в грамоте не была отражена правовая сторона взаимоотношений между думами, городскими собраниями, магистратами.

Жалованная грамота городам, создавая привилегии торгово-промышленной верхушке, в известной мере содействовала росту торговли и промышленности в стране. Вместе с тем сохранение сословного населения в городах не могло привести к равенству и свободе всех людей от рождения, а следовательно и равенству их прав, хотя Екатерина II декларативно заявляла, что она, заботясь о благе горожан, стремилась “снабдить” города управлением, свободным от принуждений и притеснений. Также, эта классовая основа городской жизни с феодально-крепостнической структурой затрудняла возникновение капиталистических мануфактур, а следовательно, тормозило дальнейшее развитие буржуазных отношений.

В течение 11-летнего периода, до смерти Екатерины II, новое городское положение не успело прочно “войти в жизнь”, оно едва ли даже было введено во всех городах, естественно, что о дополнении или изменении этого положения не могло быть даже и речи. К тому же после смерти императрицы её сын Павел, из-за какой-то странной ненависти ко всему, сделанному его матерью, открывает своё царствование отменой всего, что создала Екатерина II, это относилось и к городским органам.

Своё разрушение Павел начинает со столиц: 12 сентября 1798 года был утверждён “Устав столичного города Санктпетербурга”, а 17 сентября 1799 года - “Устав столичного города Москвы”, где говорилось о введении особого городского правления или ратгауза, вместо городских дум. Затем в сентябре 1800 года вышел указ об учреждении ратгаузов, вместо губернских магистратов, во всех губернских городах. Чиновники ратгаузов частью избирались населением, частью назначались Сенатом. Подчинявшиеся губернатору и Сенату, ратгаузы контролировали деятельность магистратов и ратуш уездных городов. “Городское правление состояло из президента (назначается императорской властью), директора экономии (по назначению Сената), двух бургермейстеров и четырёх ратсгеров (все выборные от купечества, утверждаемые Сенатом)38 ”. Ратгауз делился на два департамента: юстицкий и камеральный, а на основе этих департаментов можно выделить основные функции ратгауза- ведение городских доходов, гражданских и уголовных судебных дел. По назначению и в присутствии президента департаменты составляли общее собрание. Таким образом, “ратгаузы заменили собой органы городского самоуправления, были поставлены в непосредственное подчинение центральной администрации, которая и стала, в основном, ведать городским управлением”39.

Следовательно, при Павле I городское управление было ограничено, но тем не менее он преобразовал 200 крупных сёл в уездные города, где по прежнему власть оставалась в руках городничих.

Подводя итог, можно сказать, что реформа Екатерины II и реформа Павла I –

это попытки правителей составить такое городское управление, которое бы способствовало развитию торговли, промышленности, а значит и пополнению государственной казны, но это не возможно в том государстве, где население разделено на классы и не все равны перед законом: у дворян было больше привилегий, чем у простолюдина или купца. Но, несмотря на это, именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права, потому что последующие правители, при составлении городского положения будут использовать Жалованную грамоту как за основу.

Глава III. Городское управление в XIX веке. Состояние городов при Александре I и Николае I.

После того как на престол вступил Александр I он поставил себе задачу управлять народом по закону “и по сердцу августейшей бабки”40, поэтому он сразу же упраздняет ратгаузы Павла I и восстанавливает городовое положение Екатерины II. Восстанавливая городовое положение 1785 года, Александр I частично изменяет или дополняет новыми функциями городские учреждения.

Эти городские учреждения представляли собой следующее: во главе “городского общества”, в крупных городах, стояли думы - общая и шестигласная, занимающиеся “общественными нуждами и пользами”, а в городах с наименьшим населением во главе стояли ратуши, которые выполняли административные и судебные функции. Члены общей думы – “гласные” избирались каждым сословием на собраниях в различных частях города, т. е. каждое такое собрание избирало по одному гласному, а уже составленная общая дума организовывала состав шестигласной думы. В каждой из этих дум “председательствовалъ городской голова, который избирался всеми сословiями города вместе на собранiе и таким образомъ былъ единственнымъ безсословнымъ представителемъ города”41. Это собрание как и общая дума собирались раз в три года и только для выборов, т.е. эти учреждения носили избирательный характер. В состав общей и шестигласной думы могли входить городовые обыватели не моложе 25 лет и обладавшие капиталом (годовой доход не меньше 50 рублей ассигнациями) или каким-нибудь строением. В подчинении у думы находились такие учреждения как торговая депутация (с 1824 года)- только в больших городах; торговые смотрители или гласные и торговые городские старосты. Эти учреждения и лица существовали как исполнители приказов шестигласной думы, а не как самостоятельные органы, но в каждом городе существовало ещё одно учреждение, которое не подчинялось думам и занималось ведением городской обывательской книги - депутатское собрание. В состав этого органа входили городской голова, в качестве председателя, и депутаты от всех сословий.

Что касается функций шестигласной думы, то Свод Законов распределил их по следующим пяти группам:

“1) дела общественныя,

2) дела по городскому хозяйству,

3) по торговой полицiи,

4) дела казенныя,

5) дела судебныя”42, но по сути дела все эти пять групп объединялись в две - дела общественные и общеглсударственные (казённые). Шестигласная дума прежде всего занималась городским хозяйством, т. е. занималась городскими доходами и расходами, но при этом дума не могла устанавливать свои “поборы”, она могла только прилагать “старания для приращения городских доходов”43. Что же касается городских расходов, то, по определению Свода, они делились на три категории:

”1) расходы на содержанiе местъ и лицъ городскаго управленiя…

2) расходы по строительной части и

3) расходы на богоугодныя и учебныя заведенiя”44. Дума обязана была составлять ежегодные сметы доходов и расходов, т.е. выполнять канцелярскую работу под контролем губернатора.

Такое городское управление должно было существовать в каждом городе не только при Александре I, но и при Николае I по закону. Как видно существенных изменений в структуре городских учреждений Жалованной грамоты в законодательном смысле не произошло. А что же творилось в городах на самом деле?

По донесению чиновников, ревизовавших городские учреждения в сороковых годах, оказалось, что большая часть населения уклоняется от участия в избирательных собраниях, думах, а также обнаружилось, что права на участие граждан в выборах определить было невозможно, т. к. депутатское собрание не вело обывательскую книгу и не имело к этому способностей. Поэтому неудивительно, что любой человек мог быть избран на какую-нибудь должность.

“Если избирательныя собранiя сокращались, по числу участвовавшихъ въ нихъ членовъ, чуть не до полнаго исчезновенiя”45, то некоторые городские учреждения исчезли вовсе. В1867 году министерством внутренних дел было обнаружено, что в крупных городах (!), не функционируют думы и вообще нет ни одного выборного учреждения, а руководит всем полиция. Что же касается общей думы, то про неё все забыли, а указания о существовании этого органа можно было найти только в Своде Законов.

Если одни учреждения исчезали, то другие, как это нестранно, самовольно возникали, к примеру, в 1843 году правительством было обнаружено ”какое-то городовых делъ управленiе”, а в самой Москве - “домъ московскаго гражданскаго общества!”46. Что же касается городских функций (“приращение городских доходов”),то они вскорости были отобраны и за ними были закреплены бухгалтерские обязанности с которыми чиновники едва справлялись. Сама отчётность учреждений превратилась в пустую формальность, почти не соблюдавшуюся: росписи и сметы не предоставлялись губернатору на рассмотрение. И вообще, люди призванные к городскому управлению часто были безграмотными, ленивыми,”немогшiе дать сколько-нибудь толковаго ответа на самые простые вопросы, касавшiеся городского управленiя, ведать которое было ихъ назначенiемъ”47.

Таким образом можно сделать вывод, что состояние городского хозяйства было в очень плохом состоянии: количество городских доходов было ничтожно малое, впрочем сумма городских расходов также была малой и шла в основном на содержание городских учреждений, а не на нужды города. К примеру, в городе Астрахане из общего бюджета (116.000 рублей) на благоустройство города расходовалось всего лишь 28.000 рублей. В Ярославле на “благотворительныя и богоугодныя заведенiя”расходовалось 2000 рублей, а на просвещение- 400 рублей!!! В уездных же городах на те же потребности шли сотни рублей, но не выше пяти и шести.

В целом можно сказать, что город XIX века мало чем отличается от города XVII века. Вот описание города XVII столетия:”городъ разделялся обыкновенно на три части: собственный городъ или крепость, посадъ и слободы. В собственном городе… находились: городская площадь, соборная и другiя церкви, таможенный и кабацкий дворъ, казенный погребъ… для храненiя зеленой (пороховой) и пушечной казны, земская изба, съезжая изба, губной дворъ, воеводскiй дворъ, тюрьма… святительскiй дворъ. Постройки городскiя - деревянныя, крытыя почти сплошь соломой. По внешнему виду, этот городъ - та же деревня, только полюднее”48. Тоже самое можно сказать о городе- деревне XIX века:” та же площадь, соборъ, да полицейское управленiе съ думой и кавзначействомъ, заменившiя воеводскую, земскую и съезжую избы, те же деревянныя, крытыя соломой постройки; те же огороды, те же плетни, та же ширь улиц, ничемъ не мощенных, заросшихъ травой”49. По статистическим данным о состоянии городов Российской Империи, составленным в 1825 году, оказалось, что из 42 губернских городов только в двух- Одессе и Вильне городских построек больше, чем деревянных и то, потому что в Одессе дерево дороже камня. В Петербурге деревянных построек в два раза больше, чем каменных, а в Москве- в 2,5 раза, в Самаре же на одну каменную постройку приходилось 784 деревянных! Что же тогда говорить о более мелких городах?!

Практически такое положение городов просуществовало вплоть до городской реформы 1870 года, хотя предпосылки проведения этой реформы возникли ещё при Николае I.

Дело в том, что в начале 40-х годов появляются некоторые симптомы развития экономики, капиталистического хозяйства и производства в России, поэтому необходимо было изменять городское хозяйство и в министерстве внутренних дел, во главе которого стоял Л.А. Перовский, нашёлся такой молодой человек - Милютин Н.А. Он отыскал дело о положении городов, начатое в 1825 году и благодаря своей энергии, а также его личным связям в интеллигентном обществе к этому делу были привлечены такие незаурядные личности, как Самарин Ю., Аксаков И. и др. Они произвели ревизию во всех городах с целью узнать настоящее положение городов и собрать материал для нового городового положения. И хотя Милютин не выработал новое городовое положение для всех городов, но зато он составил городовое положение для Петербурга, а Николай I позволил Министерству внутренних дел довести это дело до конца, и в результате, для Петербурга было выработано совершенно необычное положение, которое прошло через Государственный совет и было утверждено императором. По этому положению была восстановлена несуществующая в действительности общая городская дума. ”Милютин, будучи в это время человеком совершенно неопытным, не имея никаких образцов самоуправления в действительной русской жизни, но искренно желая его обновить, объяснял себе запущенность городских дел некультурностью тех слоев населения, которым это дело было вверено, и потому он поставил на первый план задачу влить в состав городского самоуправления наиболее культурные и просвещенные силы страны; и так как таким наиболее культурным слоем тогда было дворянское сословие, то он и захотел привлечь к этому делу тех из дворян, которые жили в городах”50. Поэтому вместо прежнего деления на шесть сословий было установлено новое деление на пять городских сословий:

1) потомственные дворяне с недвижимым имуществом;

2) личные дворяне и разночинцы (чиновники);

3) сословие купцов, мещан и цеховых ремесленников. Все эти сословия имели право выбирать “общую думу”.

Она состояла из 750 гласных (по 150 человек от каждой сословной группы). Эта дума должна была выбирать исполнительный орган- “распорядительную думу”, которая занималась городским хозяйством. Во главе думы по-прежнему стоял городской голова, который избирался всеми сословиями. В сущности, это положение”не представляло собой ничего особенно нового в сравнении с екатерининским законодательством, а скорее это была доброжелательная, но неудачная попытка восстановить или установить на деле то, что ранее было дано по закону”, и хотя, правительство могло бы привлечь к делу просвещенных дворян, но они оказались достаточно равнодушными к этому делу;” дума, правда, собиралась теперь, выбирала “распорядительную думу”, но, не имея должной самостоятельности и в особенности не пользуясь правом самообложения, которое не было дано и на этот раз, это городское самоуправление было обречено на полный неуспех”51. Тем не менее, на этом примере видно, что, когда наступают новые веяния, происходит движение вперёд, правительство начинает пугаться и этого самоуправления: в конце 50-х годов при Александре II Государственный Совет пересматривает состав и порядок выборов в городскую думу и в результате, размеры думы были уменьшены до 250 человек, а также был установлен двухстепенный, а не прямой порядок избрания гласных, т. е. при помощи особых собраний выборщиков, даваемых сословными куриями.

В апреле 1861 года на должность министра внутренних дел назначается Валуев П. А. и в этом же году он предлагает реформировать общественное управление в других городах на началах, принятых для Петербурга. В декабре 1861года высший государственный орган поддержал это предложение и сразу же было высказано пожелание, “чтобы министр внутренних дел ныне же и безотлагательно дал ход делу о применении того же порядка ко всем другим городам империи”52, но окончательное решение было выдвинуто лишь после модификации Санкт- Петербургского городового положения 1846 года.

“Первым практическим шагом по подготовке реформы явилось циркулярное распоряжение министра внутренних дел губернаторам (26 апреля 1862г.) о создании в губернских и иных городах особых комиссий (509), которые должны были представить свои “соображения” по поводу главных оснований проектируемой правительством реформы”53. Когда Министерство внутрених дел получило все эти работы, оно сделало из них сводку и на основании её и сведений об устройстве городского самоуправления на западе выработало общий проект, который был готов в 1864 году. Затем он был рассмотрен бароном Корфа (главноуправляющий кодификационным отделом), он внёс в проект существенные поправки и 31 мая 1866 года он был внесён в Государственный Совет. Но через несколько дней - 4 апреля последовал выстрел Каракозова, который внёс в умы правительства необыкновенное смущение и дал опору реакции, поэтому Государственный Совет оставил дело без рассмотрения, и оно пролежало так целых два года. Затем уже при новом министре- Тимашеве, Государственный Совет возвращает ему проект Валуева для ознакомления, и в 1869 году Тимашев вносит его в Государственный Совет без существенных изменений. Так как этот проект был составлен без участия представителей городских обществ, то было решено пригласить их для обсуждения. “Были приглашены шесть провинциальных городских голов и два столичных, и при их участии проект был снова рассмотрен ”54. Однако, эта комиссия изменила проект не в лучшую сторону, а в худшую: был устранён самый главный элемент проекта Валуева - всесословное избирательное право, а вместо него была введена прусская классовая система, ”которая заключалась в том, что предложено было всех плательщиков налога разделить на три класса, из которых каждый должен был составить особую курию”55. “Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие двадцати пяти лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие городской налог с недвижимости, торгов и промыслов”56. Все плательщики вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов. Затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Таким образом, 1/3 состава городской думы ставилась в зависимость от выбора нескольких десятков богатых людей, другая- от выбора некоторой группы лиц среднесостоятельных и только 1/3 отдавалась на долю многолюдной городской цензовой мелкоты.

На таких основаниях наконец-то был выработан новый проект, который в Государственном Совете был обсуждён и при участии двух столичных городских голов 16 июня 1870 года был принят.

“Систему органов городского общественного управления составляли городское избирательное собрание для избрания раз в четыре года гласных, городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган)”57. Такая структура органов практически была распространена на всей территории империи, кроме Финляндии, Прибалтики и ряда других областей.

“В городскую думу входили председатель- городской голова, гласные, а также по одному представителю от уездной земской управы и духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо”58, что явно было нарушением принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных постановлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение думских определений в случае признания их незаконными.

Городские думы имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел. Численность заседаний городской думы законодательно не ограничивалась, да и сбор городской думы не представлял собой никаких технических проблем. По положению 1870 года, формально думе предоставлялось право самообложения, которое на деле было ограничено: в её распоряжении находились не все источники городского обложения, а только определённые, строго нормированные и в законе перечисленные. “Этими источниками являлись прежде всего недвижимые имущества, дома, которые могли облагаться по закону не выше 1% со стоимости”59, которая определялась самими же гласными думы и они же были заинтересованы в уменьшении этой стоимости, особенно крупных зданий, так как они чаще всего и являлись их владельцами. Затем, другой источник городских доходов составляла торговля и промышленность, т.е. те торговые свидетельства, патенты на торговлю и те торговые документы, которые облагались определённым сбором в казну, причём сумма не должна была превышать известного процента того обложения, которое налагалось на них казной.

Таким образом, количество даваемых средств отражалось и на самостоятельности городского управления, потому что какое же это право самообложения, если оно так строго нормировано законом и не даёт возможности сообразоваться с нуждами городского хозяйства и благоустройства. Но ещё больше неудобств приносило то, что расходы городского самоуправления на свои нужды были ограничены и шли не на удовлетворение интересов населения, а на правительственные нужды (содержание местного гражданского управления, полиции городской и т. п.). На исполнение этих обязанностей уходила приличная сумма денег, а на удовлетворение культурных нужд городского хозяйства и благоустройства, в особенности народного просвещения и медицины, оставалась очень скромная сумма денег.”Эти ограничения были проведены по аналогии с положением земства по закону 21 ноября 1866 года, но тут стеснения были еще гораздо более значительны, чем там”60.

Что же касается городской управы, то её члены избирались думой, а лица, избранное на должность городского головы (председателя управы), утверждались в губернских городах министром внутренних дел, а в других - губернатором.

“Городские головы двух столиц утверждались непосредственно императором. В обязанности управы входило руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях”61. Управа была подотчётна в своих делах перед думой, но в чрезвычайных случаях городской голова мог распорядиться единолично, правда с последующим уведомлением об этом членов управы. Городской голова вместе с управой обладал правом обжалования незаконных постановлений думы. Для руководства конкретными отраслями городского хозяйства или в каких- либо особых случаях дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, подчинявшиеся городской управе. “Должностные лица городского самоуправления не были государственными служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах, имевшего звание докладчика в губернском по городским делам присутствии”62.

Область действий городских органов строго ограничивалась пределами города и территорией, однако не было чёткого разграничения компетенции между городским самоуправления и полицейским управлением, поэтому самоуправление находилось в прямой зависимости от полиции. По проектам обязательных для жителей города постановлений думы, управа должна была получить заключение начальника местного полицейского управления.

Властные полномочия городского самоуправления также ограничивались: все постановления городских дум, касающиеся населения, просматривались губернатором, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, как незаконных. “Более того, важнейшие из постановлений, касавшиеся, например, изменений планов городов, отчуждения принадлежащих городу земель, получения крупнейших займов, поручительства от имени города и установления новых сборов, утверждались центральным правительством или соответствующим министерством”63.Также контроль распространялся и на сметы городского управления, которые утверждались губернатором. Для рассматривания губернаторских протестов, а также споров между городскими общественными управлениями и правительственными, земскими и сословными учреждениями был создан коллегиальный орган- губернское по городским делам присутствие. ”Оно состояло из представителей губернской администрации, городского самоуправления и чиновников судебного ведомства”64. Высшей инстанцией контроля над всеми городскими органами и губернаторами являлся Сенат. Туда подавались жалобы на незаконность постановлений городской думы, уже утверждённых министром внутренних дел или губернатором, а также жалобы на неправильные распоряжения губернатора или высших административных властей.

В задачи городского самоуправления входили в основном культурно-хозяйственные дела: “внешнее благоустройство города (согласно утверждённому правительственными властями плану), содержание городских коммуникаций, попечение о благосостоянии городского населения (народное продовольствие, здравоохранение, принятие мер против пожаров, содержание больниц, театров, библиотек, музеев и т. д.), забота о народном образовании и прочее”65.

“Городовое положение 1870 года далеко ушло от первоначальных замыслов правительства, полностью ориентировавшегося на петербургский образец, тем не менее, и само Городовое положение 1846 года, и опыт деятельности Петербургской думы, пробудившей общественный интерес к проблеме самоуправления, и даже дискуссия в правительственных инстанциях по поводу столичной думы о допустимых формах представительства в самодержавном государстве - всё это безусловно сыграло определённую роль в формировании политической культуры общества, оказало непосредственное влияние на дальнейшее развитие процессов, связанных с зарождением и становлением местного самоуправления в Россиии”66.

Подводя итог этой главе можно точно сказать, что самоуправление городам так и не было дано ни при Александре I, Николае I и Александре II. По- прежнему городское общество и его выборные контролировались правительственной властью, мешая городским органам принимать решения необходимые в той или иной ситуации. Но также можно сказать, что высшие правительственные органы не смогли жёстко проконтролировать создание органов и наделение их функциями, которые были записаны в законодательстве (правление Александра I и Николая I). От этого и появлялись в городах органы, занимающиеся “всем”, но только не городским хозяйством. Весь этот период, начиная с Александра I и заканчивая Александром II, это время, когда в городах активно вводились органы Жалованной грамоты 1785года и поэтому за этот период практически очень мало появилось новых органов. Но тем не менее можно сказать, что этот период сыграл большую роль для проведения городской “контрреформы” 1892 года, а также становления “настоящего самоуправления” в городах.

Заключение.

Теперь, мне бы хотелось высказать своё мнение по поводу развития городского управления у нас в стране, потому что основная часть моей работы это мысли, высказывания или документальные данные разных авторов, а не мои.

Прочитав книги, касающиеся моей темы, я могу сказать точно, что городская реформа Петра I- правильный шаг к хорошей жизни не только горожан, но и всего населения страны, потому что именно город мог содержать государство, НО, всегда существует это”НО”, при условии, если государство сможет обеспечить те условия для городского населения, в которых человек сможет работать, а не пытаться выжить. Пётр I пытался создать эти условия для горожан, он “выжигал каленым железом” старую систему городского управления, пытался бороться с вечным казнокрадством в городских органах, он создавал новые органы и упразднял старые, он видел как живут люди на Западе и он хотел сделать такой же жизнь людей в нашей стране, НО, опять это “НО”, по видимому так устроен русский человек XVIII века, что никак он не хочет принимать новую “структуру” городской жизни, городского управления. Люди хотят жить лучше, но для этого нужно трудится, “вертеться” в жизни, а не ждать, когда сам царь захочет изменить жизнь в городе, да к тому же не каждого правителя интересовали проблемы государства (правители эпохи “дворцовых переворотов”). Эта и есть основная причина из- за которой он так и не смог сделать жизнь горожан лучше. Возможно, что даже основная часть население этого и не хотела, оно привыкла к старому образу жизни: лежать на лавке и загадывать желания у “щуки”, а она должна была их исполнять. Были конечно люди, которые хотели изменить свою жизнь в лучшую сторону и они то понимали, что “без труда не выловишь и рыбку из пруда”, но таких, к сожалению, было очень мало.

Но тем не менее, Пётр I создал такую систему органов, которая просуществовала до правления Екатерины II, хотя эти органы, то упразднялись, то вновь восстанавливались в эпоху “дворцовых переворотов”.

Пётр I попытался дать “толчок” развитию городского управления в России, но последующие правители этим не воспользовались и поэтому оно не развивалось, а вот Екатерина II сумела перенять опыт правления Петра I, его тактику, она вновь провела городскую реформу, создала ряд новых органов, но при этом не устранила органы, введённые Петром I, она также как и Пётр I пыталась изменить жизнь горожан в лучшую сторону, но это Городовое положение не успело укрепиться в городах, потому что её сын Павел I, неизвестно по каким причинам, в начале своего царствования отменил это положение. Правда, как только закончил своё царствование Павел I, Александр I и Николай I восстанавливают полностью Городовое положение Екатерины II, но только юридически. Формально в городах должны были существовать органы, которые предусматривалось положением, но оказалось, что в городах жизнь так и не изменилась: по прежнему в городах был беспорядок, произвол, у власти находились совершено случайные люди, а не выбранные горожанами, да к тому же ещё и безграмотные. То есть фактически город XVII века мало чем отличался от городов XVIII и XIX веков, можно даже сказать, что в законодательном смысле городское управление изменялось: все создаваемые органы записывались в Своде законов, там же и прописывались их функции, а на деле жизнь горожан не изменялась и никаких новых органов не вводилось. И все эти “городские реформы” это не реформы, а попытки правителей изменить городское управление, но как известно, они не приводили к осуществлению тех целей, которые задумал правитель.

Во многих книгах высказывается мнение, что неудачность городских реформ также объясняется и тем, что городским органам не давалось самоуправление, которое было закреплено в Своде законов, что все действия городских органов постоянно контролировались высшими инстанциями, у меня же по этому поводу противоположное мнение. Я считаю, что правительство очень плохо контролировало деятельность органов, если бы оно контролировало, то в городских органах не было бы казнокрадства, у власти не находились бы случайные люди и в городах существовали бы те органы, которые зафиксированы в Своде законов, а не случайно созданные неизвестно кем. А, следовательно, и в самом городе не было бы воровства.

Итак, можно сказать точно, что в городском управлении, начиная с XVII века и до реформы Александра II, изменений никаких не произошло (на деле).

Созданное положение 1870г. Александра II – это несомненно крупный шаг вперед, как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское управление в конце ХIХ - начале ХХ веков.

Александру II удалось достаточно рационально организовать структуру город-

ского управление и в этом не последнюю роль сыграло Городовое положение Екатерины II (1785г.), потому что были сохранены некоторые органы XVIII века, к тому же, ему удалось поднять российские города из “спячки” и придать им ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Городская реформа 1870 года позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, потому что именно после этой реформы последует городская “контрреформа” 1892 года. Поэтому можно точно сказать, что городская реформа Александра II- это “реформа”, а не попытка изменить городское управление.

Список источников и литературы.

1. Источники.

1.1. Государственное законодательство X-XX веков. Том V. Законодательство периода расцвета абсолютизма.-М.: Юрид. лит., 1987г. 527с. (ЦБС г.Новокуй-

бышевска).

1.2. Государственные учреждения России XVI- XVIII в.в.: [ Сб. ст.; Посвящ. памяти Горского А. Д.]. М. Изд.-во: МГУ. 1991г.- 190 с. (инв. № 2285577, ОРК). (Самарская ОУНБ).

1.3. Государственные учреждения России XVIII в. (Законодательные материа-лы). Справочное пособие. Подготовил к печати Чернов А. В. М., 1960г. 579с. (63.3 (2) 4 Г 72, библ.). (Самарская ОУНБ).

1.4. Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. Издание Поповой О. Н. СПб., 1895г. 591с. (инв. № 2373226, ОРК). (Самарская ОУНБ).

1.5. Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II. М., 1909г. (инв. № 355638). (Самарская ОУНБ).

1.6. Материалы по истории СССР. Для семинарских и практических занятий. Под ред. Горского А. Д. М.: Высш. шк., 1985г. Выпуск 4: Социально-экономическое развитие России в первой половине XVIII века. 1988г. 318 с. (63.3(2) М 34). Выпуск 5: Социальный и сословный строй России во второй половине XVIII века. 1989г. 351 с. (63.3 (2) М34, инв. № 2290624). (Самарская ОУНБ).

1.7. Хрестоматия по истории отечественного государства и права. X век- 1917год. Составитель: доктор исторических наук, профессор Томсинов В. А. М., Изд.-во “Зерцало”- 381с. (Библиотека института).

2. Литература.

2.1. Абсолютизм в России. (XVII-XVIII в.в.). Сборник статей к 70-летию со дня рождения и 45-летию науч. и пед. деятельности Кафенгауза Б.Б. М., ”Наука”? 1964г. 519с. (63.3(2) 4, А 17). (Самарская ОУНБ).

2.2. Анисимов Е. В., Каменский А. Б. Россия в XVIII- первой половине XIX

века: История. Историк. Документ:- М., Московский ин.-т развития образоват. систем, 1994г.-333,с. (63.3(2) 4 А 67, инв. № 2409339, 2416927). (Самарская ОУНБ).

2.3. Бабич М. В. Государственные учреждения России XVIII в.: Справ. пособие / Федер. арх. службы России. М.: Эдиториал УРСС, 1999г. 143с. (ОРК инв. № 2473357). (Самарская ОУНБ).

2.4. Геллер М. Я. История Российской империи: В 3т.- М: МИК,1997г. Т. 2,3. (63.3(2)4 Г31 инв. № 2454550). (Самарская ОУНБ).

2.5. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной Росси. Изд. 2-е, испр. и доп. М., “Высшая школа”, 1968г. 368с. (инв. № 1415639). (Самарская ОУНБ).

2.6. История государственного управления в России. Под ред. Марковой А. Н. М., Закон и Право, 1997г. – 297с. (67.3 И 90). (Самарская ОУНБ).

2.7. История отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории России IX – начало XX в. / [Сост. Мироненко С. В.].- М.: Политиздат., 1991г.-365,с. (53. 3(2) И 90). (Самарская ОУНБ).

2.8. История России XIX – нач. XX в. Под ред. Федорова В. А.; Моск. гос. Университет им. М. В. Ломоносова, Ист. фак.- М: Зерцало,1998г.-743с. (63.3 (2) 5 И90 инв. № 2456377). (Самарская ОУНБ).

2.9. Каменский А. Б. От Петра I до Павла I: Реформы в России XVIII в.: Опыт целост. анализа; Рос. гос. гуманит. ун. –т- М: РГГУ, 1999г.-575с. (63.3(2) 4 К18). (Самарская ОУНБ).

2.10. Клокман Ю. Р. Социально- экономическая история русского города. Вторая половина XVIII в. М., “Наука”, 1967г. 335с. (инв. № 1349668). (Самарская ОУНБ).

2.11. Ключевский В. О. Сочинения в 9-ти томах. Т.4(Ч. 4,5). Под ред. Янина В. Л.- Мысль, 1987г. Ч. 4. 1989г. 398с. (инв. № 227824). Ч. 5. 1989г. 476с. (инв. № 2284404). (Самарская ОУНБ).

2.12. “Когда Россия молодая мужала с гением Петра …”: Рек. библ. указ. / Гос. Публ. ист. библиотека РСФСР; [Сост. Шелховская Е. П. и др.]; Под ред. Павленко Н. И. – М.: Кн. палата, 1990г.-84с. (инв. № 2284796 ОРК). (Самарская ОУНБ).

2.13. Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М.: Высш. школа., 1993г.-445с. (инв.№ 2381414 2381415). (Самарская ОУНБ).

2.14. Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. Вторая половина XIX века. М., 1998г. 151с. (63.3 Л 24-6 63.3(2)5 Г3). (Библиотека института).

2.15. Местное самоуправление в России XII- XX века. Еремян В. В., Федоров М. В. – М., Новый Юрист, 1998г.-176с. (Библиоткеа института).

2.16. Миронов Б. Н. Руский город в 1740-1860-е годы: демограическое, социальное и экономическое развитие / АН СССР, Ин.- т истории СССР, Ленинградское отделение- Л.: Наука, 1990г.- 271с. (инв. № 2326773). (Самарская ОУНБ).

2.17. Нардова В. А. Правительство и проблема городского самоуправления в России середины XIX века. Изд. –во “Лики России”, СПб., 1996г. (Библиотека института).

2.18. Павленко Н. И. Петр Великий. М.- Мысль. 1994г. (63.3(2) 4 П12). (ЦБС г. Новокуйбышевска).

2.19. Платонов С. Ф. Полный курс лекций по русской истории. – Спб., Литера, 1999г.-798с.(63.3 (2) П 37). (Самарская ОУНБ).

2.20. Рогов В. А. История государства и права России IX- нач. XX веков. М.: Зерцало: ТОО “Теис”, 1995г.-263с. (67.3 Р59 инв. № 2422820). (Самарская ОУНБ).

2.21. Рындзюнский П. Г. Городское гражданство дореформенной России. М., Изд.-во Академия наук СССР, 1958г.- 559с. (инв. № 911523). (Самарская ОУНБ).

2.22. Самарская летопись: очерки истории Самарского края с древнейших времён до начала XX в. Под общ. ред. Кабытова П. С., Храмкова Л. В. Книга 1. С., 1993г. 219с. (63.3(2р-4Сам) С17). (ЦБС г. Новокуйбышевска).

2.23. Соловьёв С. М. Чтения и рассказы по истории России.(Публичные чтения

о Петре Великом). Издание подготовил Дмитриев С. С. М., 1989г.

2.24. Шмурло Е. Ф. История Росии (IX-XX в.в.). Вступ. ст. Дёминой Л. И. М.: Аграф, 1999г.-729с. (63.3(2) Ш75). (Самарская ОУНБ).

3. Периодика.

3.1 Троицкий С. М. об использовании опыта Швеции при проведении административных реформ в России в первой четверти XVIII в. // Вопросы истории.- 1977г.- №2.

1 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. Издание О. Н. Поповой. СПб., 1895г.

2 Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II. М., 1909г.

3 Ключевский В. О. Сочинения В 9-ти томах. Т. 4. Под ред. Янина В. Л. Изд.-во: Мысль., 1987г.

4 Соловьёв С. М. Чтения и рассказы по истории России. Издание подготовил Дмитриев С. С. М., 1989г.

5 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М.,1993г.

6 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. (Вторая половина XIX века). М., 1998г.

7 Нардова В. А. Правительство и проблема городского самоуправления в России середины XIX в. Изд.-во “Лики России”, СПб., 1996г.

8 Цит. по: Рындзюнский П. Г. Городское гражданство дореформенной России. М., 1958г. С.8.

9 Там же.С. 8.

10 Цит. по: Геллер М. Я. История Российской Империи. В 3-х томах. Т. 1. М., 1997г. С. 4.

11 Там же. С. 3.

12 Цит. по: Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в Росссии XII- XX века. М., 1998г. С. 92.

13 Ключевский В.О. Сочинения в 9- ти томах. Курс русской истории. Т. IV. С.180.

14 Цит. по: Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России XII- XX века. М., 1998г. С. 98.

15 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 2.

16 Цит. по: Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в россии XII-XX века. М., 1998г. С. 99.

17 Государственные учреждения России XVIII века. (Законодательные материалы). М., 1960г. С. 69.

18 Цит. по: Соловьёв С. М. Чтения и рассказы по истории России. (Публичные чтения о Петре Великом). М., 1989г. С. 573.

19 Цит. по: Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России XII- XX века. М., 1998г. С. 113.

20 Государственные учреждения России XVIII века. (Законодательные материалы). М., 1960г. С. 392.

21 Цит. по: Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 3.

22 Государственные учреждения XVIII века. (Законодательные материалы). М., 1960г. С. 396.

23 Цит. по: Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. СПб.,1895г.С.10.

24 Дитятин И. И. Сатьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 10.

25 Там же. С. 11.

26 Цит. по: Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 11.

27 Соловьёв С. М. История России. Т. XXI. С. 198.

28 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 13.

29 Там же. С. 13.

30 Российское законодательство X- XX в. в. Т. V. М., 1987г. С. 67.

31 Еремян В.В.,Федоров М.В. Местное самоуправление в России XII-XX века. М., 1998г. С. 124-125.

32 Материалы по истории СССР. Для семинарских и практических занятий. Выпуск 5. М., 1985г. С. 157.

33 Материалы по истории СССР. Для семинарских и практических занятий. Выпуск 5. М.,

1985г. С. 176.

34 Государственные учреждения России XVIII века. (Законодательные материалы). М., 1960г. С. 485.

35 Государственное законодательство X- XX веков. Т. V. М., 1987г. С. 68.

36 Смарская летопись: очерки истории Самарского края с древнейших времён до начала XX века. Книга 1. С., 1993г. С. 131.

37 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 241.

38 Государственные учреждения России XVIII века.(Законодательные материалы). М., 1960г. С. 485.

39 Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России XII-XX века. М., 1998г. С. 128.

40 Цит. по: Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С.33.

41 Там же. С. 34.

42 Цит. по: Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 35.

43 Там же. С. 36.

44 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. Спб.,1895г. С. 37.

45 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 40.

46 Там же. С. 41.

47 Там же. С. 42.

48 Цит. по: Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 44.

49 Там же. С. 45.

50 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М., 1993г. С. 293.

51 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М., 1993г. С. 293.

52 Нардова В. А. Правительство и поблема городского самоуправления в России середины XIX в. Спб., 1996г. С. 212.

53 Там же. С. 214.

54 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М., 1993г. С. 294.

55 Там же. С. 294.

56 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. (Вторая половина XIX века). М., 1998г. С. 78.

57 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. (Вторая половина XIX века). М., 1998г. С. 78.

58 Там же. С. 78.

59 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М., 1998г. 295.

60 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М., 1993г. С. 295.

61 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. (Вторая половина XIX века). М., 1998г.С. 79.

62 Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России XII-XX века. М., 1998г. С. 160.

63 Там же. С. 160.

64 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. (Вторая половина XIX века). М., 1998г. С. 79.

65 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. (Вторая половина XIX века). М., 1998г. С. 78.

Подписал Манифест об отмене крепостного права. Отмена крепостного права сопровождалась реформированием всех сторон жизни российского общества. Земельная реформа. Основным вопросом в России на протяжении XVIII-XIX веков был земельно-крестьянский. Екатерина II ставила этот вопрос в работе Вольного экономического общества, которое рассмотрело несколько десятков программ по отмене крепостного права...

Государства, то теперь сверх подушной подати обязаны были платить государству 40 копеек оброка, т. е. наравне с помещичьими и монастырскими крестьянами нести феодальную повинность. 9. Внешняя политика Петра 1. Северная война (1700-1721гг.). Петр 1 активно путешествовал, узнавал нравы и обычаи других стран. После Великого посольства южное направление внешней политики России меняется на северное. ...

ГОРОДСКАЯ ДУМА,

1) в России выборный распорядительный орган городского самоуправления. Создан в соответствии с Жалованной грамотой городам 1785 года под названием Общая городская дума. Исполнительный орган - Шестигласная дума (в некоторых городах с 1846 - Распорядительная дума). Возглавлялась городским головой. По закону выборы в Общую Городскую думу проводились раз в три года от 6 разрядов избирателей - дворян-домовладельцев, купцов, цеховых ремесленников, постоянно проживавших в городе иностранных и иногородних купцов, именитых граждан, посадских. Каждый разряд, независимо от числа избранных в Думу гласных, имел в ней один голос. На практике Общая Городская дума состояла главным образом из купцов, мещан и ремесленников (в Москве преобладали гласные от иностранных и иногородних купцов). Между выборами Шестигласной думы заседания Общей Городской думы или не проводились, или устраивались тогда, когда «нужда и польза городская потребует» (например, заседания Московской общей Городской думы в 1786-98 состоялись 19 раз). Принимала меры для развития городской торговли, следила за состоянием городских публичных зданий, охраняла «мир, тишину и доброе согласие» между жителями города, содействовала городскому благоустройству и учреждению в городе школ, больниц, богаделен и сиротских домов. Располагала небольшими источниками доходов; как правило, они распределялись по усмотрению губернатора (генерал-губернатора). Общие Городские думы упразднены в 1798-1800 императором Павлом I, в 1802 восстановлены императором Александром I; в 1820-е годы прекратили существование в ряде городов, в 1840-е годы - повсеместно (выборы Шестигласной думы производили депутатские собрания).

Вновь созданы в Санкт-Петербурге (1846; реформирована в 1862), Москве (1862), Одессе (1863) и Тифлисе (1866). Влияние Общих Городских дум на городские дела возросло, что было связано с активным участием дворянства в их деятельности. В 1863-1871 Московская общая Городская дума заседала 15-19 раз в год.

Согласно Городовому положению 1870 года в городах стали создаваться городские думы. Формировавшийся Городской думой исполнительный орган стал называться городской управой. Право выборов гласных получили плательщики городских сборов: с недвижимого имущества, свидетельств (купеческих, на мелочный торг, приказчичьих 1-го класса), билетов на содержание промышленных заведений и пр. Избирательные права получили и женщины, они участвовали в выборах через доверенных лиц. Избиратели разделялись на разряды, от каждого из которых поступала 1/3 часть от общей суммы всех городских налогов и сборов (в 1889 в Москве 1-й разряд открывал плательщик налога в 37,8 тысяч рублей, 2-й в 1,2 тысяч рублей, 3-й - в 217 рублей). Большинство избирателей относились к 3-му разряду (до 70-80% всех избирателей). Все разряды избирали равное число гласных. Общее число избирателей было небольшим, например, в Москве, Одессе и Санкт-Петербурге - около 2% населения, в городах с населением до 200 тысяч человек - около 4%, в городах с населением менее 20 тысяч человек - 7%. Фактически в выборах участвовали 5-30% избирателей. Для выдвижения кандидатуры на выборы было достаточно самовыдвижения или предложения от одного из избирателей (огромное число кандидатов превращало проведение выборов в изнурительную работу). Гласные Городской думы избирались на 4 года. Городская дума в зависимости от величины города состояла из 30-72 гласных (в Москве их число достигало 180, в Санкт-Петербурге - 250 человек), к концу 1880-х годов в 613 городах (из 621, где действовало Городовое положение 1870) насчитывалось около 28 тысяч гласных. Среди них преобладали представители мещан, ремесленников и крестьян (около 46%); дворяне и чиновники составляли 19%, купцы и почётные граждане - 35%.

Городская дума осуществляла общее «попечение и распоряжение по городскому хозяйству и благоустройству». Она получила право издавать обязательные для жителей города постановления (ранее принадлежало только органам полиции), самостоятельно расходовать городские средства и распоряжаться городским имуществом, делать займы, устанавливать городские налоги с недвижимой собственности, с выдачи торгово-промысловых документов, с трактиров, лавок, извозного промысла, определять сборы с содержания лошадей, экипажей и пр. (в установленных законом пределах). Надзор «за законным исполнением» обязанностей Думы и её управы осуществлял губернатор (градоначальник) через посредничество Губернского по городским (с 1892 - по земским и городским) делам присутствия (смотри в статье Губернские присутствия).

С жалобами на действия администрации Городская дума могла обращаться в Сенат.

Слабость контроля над деятельностью Городской думы и отсутствие чётко обозначенных пределов её компетенции вели к расхищению городских средств и частым конфликтам Городской думы с администрацией. В связи с этим Городовым положением 1892 чётко регламентирована деятельность Городской думы, ограничена её финансовая и хозяйственная самостоятельность. Губернатор (градоначальник) стал утверждать городские сметы, а также контролировать не только законность, но и целесообразность постановлений Городской думы. В случае если губернатор (градоначальник) считал, что постановление Городской думы «нарушает интересы местного населения» или противоречит интересам государства, он мог приостановить действие такого постановления и передать дело на рассмотрение Губернского по земским и городским делам присутствия, а затем - министру внутренних дел, который в определённых случаях в свою очередь должен был представить вопрос на разрешение Государственного совета или Комитета министров. Некоторые постановления Городской думы стали требовать утверждения министра внутренних дел. В 3-4 раза был сокращён круг избирателей за счёт введения на выборах имущественного ценза (его величина зависела от административного значения города и числа его жителей) и лишения избирательных прав мелких торговцев и промышленников (как правило, ранее игнорировали выборы). Было сокращено число гласных (в Европейской России - в 2 раза): в Москве и Санкт-Петербурге до 160 человек, в городах с населением свыше 100 тысяч человек и в Одессе - до 80 человек, в остальных городах Городская дума стала насчитывать 20-60 человек. В состав Городской думы стали входить председатель уездной земской управы и представитель православного духовенства.

Находившиеся в распоряжении всех Городских дум средства в 1871 году составили 21 миллион рублей и в дальнейшем значительно опережали рост городского населения: в 1894 их доход составлял 67 миллионов рублей, в 1913 - 297 миллионов рублей. Первоначально большую часть средств Городские думы получали от налогообложения городского населения, к 1912 половину доходов Городских дум составили поступления от эксплуатации муниципальной собственности (скотобоен, хлебопекарен, электростанций, трамвайных линий и так далее). Городские думы развернули строительство бесплатных школ и больниц, с помощью концессий или облигационных займов совершенствовали мостовые, освещение города, вели дорогостоящее строительство водопроводов, канализационных сетей, позднее - трамвайных линий и т. д. Препятствием для их нормальной хозяйственной деятельности являлись «обязательные расходы» на содержание полиции (с 1913 половину расходов на этот предмет несло правительство), воинских частей, государственных учреждений и пр., поглощавшие значительную часть городских бюджетов.

Образованное в результате Февральской революции 1917 года Временное правительство постановлениями от 15(28) апреля и 9(22) июня 1917 предоставило Городской думе широкие полномочия и максимально расширило круг её избирателей (в Петрограде их число увеличилось в 115 раз, в Москве - в 130 раз), установило порядок проведения выборов по спискам кандидатов от политических партий. Избирательные права получило всё городское население (независимо от срока пребывания в городе) старше 20 лет, в том числе и женщины, а также расквартированные в городе войска. Число гласных Городской думы заметно увеличилось (в Москве и Петрограде - до 200 человек). В результате проведённых в июне - октябре 1917 в 643 городах выборов по новым законам произошло полное обновление состава Городских дум. В них стала преобладать интеллигенция; впервые были избраны женщины (в Москве - 12, Петрограде - не менее 10, в Коломне -2). Среди гласных появилось много политических деятелей, не искушённых в хозяйственных вопросах и рассматривавших Городскую думу как трибуну для политических выступлений, что способствовало углублению политического кризиса в стране, а также дезорганизации городского хозяйства. Городской думе была подчинена городская милиция. Государство (в лице губернских комиссаров Временного правительства) перестало осуществлять надзор за целесообразностью действий Городских дум. На рассмотрение министра внутренних дел должны были поступать лишь постановления дум, имевшие решающее значение для городских бюджетов.

После Октябрьской революции 1917 началась ликвидация Городских дум (большей частью ликвидирована в 1918), процесс замены Городских дум городскими советами завершился с окончанием Гражданской войны 1917-22.

Работа гласных была безвозмездной, оплачивалась с апреля 1917.

2) В Российской Федерации в городских поселениях ряда субъектов Российской Федерации (например, Нижний Новгород, Челябинск и др.) наименование представительского органа муниципального образования. Состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, численность которых определяется уставом городского поселения в соответствии с требованиями закона. Депутаты осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. В исключительной компетенции Городской думы находятся вопросы: принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление местных налогов, принятие планов и программ развития муниципального образования, контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и др. Организацию деятельности в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) - председатель, избираемый Городской думой из своего состава.

3) В субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве - наименование законодательного (представительского) органа государственной власти. Московская Городская дума состоит из 35 депутатов, избираемых населением города на 4 года.

Лит.: Дитятин И. И. Устройство и управление городов России: В 2 т. СПб.; Ярославль, 1875-1877; Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II 1785 г. Опыт исторического комментария. М., 1909; Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX в. СПб., 1994; Писарькова Л. Ф. Московская городская дума, 1863-1917. М., 1998; Галкин П. В., Иванова Е. В. На городской службе: Очерки общественного самоуправления г. Коломны конца XIX - начала XX в. Коломна, 2002; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006.

В.И. Фадеев (городская дума в Российской Федерации).

Состояние городов при Александре I и Николае I.

После того как на престол вступил Александр I он поставил себе задачу управлять народом по закону “и по сердцу августейшей бабки”, поэтому он сразу же упраздняет ратгаузы Павла I и восстанавливает городовое положение Екатерины II. Восстанавливая городовое положение 1785 года, Александр I частично изменяет или дополняет новыми функциями городские учреждения.

Эти городские учреждения представляли собой следующее: во главе “городского общества”, в крупных городах, стояли думы - общая и шестигласная, занимающиеся “общественными нуждами и пользами”, а в городах с наименьшим населением во главе стояли ратуши, которые выполняли административные и судебные функции. Члены общей думы – “гласные” избирались каждым сословием на собраниях в различных частях города, т. е. каждое такое собрание избирало по одному гласному, а уже составленная общая дума организовывала состав шестигласной думы. В каждой из этих дум “председательствовалъ городской голова, который избирался всеми сословиями города вместе на собрание и таким образомъ былъ единственнымъ безсословнымъ представителемъ города”. Это собрание как и общая дума собирались раз в три года и только для выборов, т.е. эти учреждения носили избирательный характер. В состав общей и шестигласной думы могли входить городовые обыватели не моложе 25 лет и обладавшие капиталом (годовой доход не меньше 50 рублей ассигнациями) или каким-нибудь строением. В подчинении у думы находились такие учреждения как торговая депутация (с 1824 года)- только в больших городах; торговые смотрители или гласные и торговые городские старосты. Эти учреждения и лица существовали как исполнители приказов шестигласной думы, а не как самостоятельные органы, но в каждом городе существовало ещё одно учреждение, которое не подчинялось думам и занималось ведением городской обывательской книги - депутатское собрание. В состав этого органа входили городской голова, в качестве председателя, и депутаты от всех сословий.

Что касается функций шестигласной думы, то Свод Законов распределил их по следующим пяти группам:

1) дела общественныя,

2) дела по городскому хозяйству,

3) по торговой полицiи,

4) дела казенныя,

5) дела судебныя”, но по сути дела все эти пять групп объединялись в две - дела общественные и общеглсударственные (казённые). Шестигласная дума прежде всего занималась городским хозяйством, т. е. занималась городскими доходами и расходами, но при этом дума не могла устанавливать свои “поборы”, она могла только прилагать “старания для приращения городских доходов”. Что же касается городских расходов, то, по определению Свода, они делились на три категории:

”1) расходы на содержанiе местъ и лицъ городскаго управленiя…

2) расходы по строительной части и

3) расходы на богоугодныя и учебныя заведенiя”. Дума обязана была составлять ежегодные сметы доходов и расходов, т.е. выполнять канцелярскую работу под контролем губернатора.

Такое городское управление должно было существовать в каждом городе не только при Александре I, но и при Николае I по закону. Как видно существенных изменений в структуре городских учреждений Жалованной грамоты в законодательном смысле не произошло. А что же творилось в городах на самом деле?

По донесению чиновников, ревизовавших городские учреждения в сороковых годах, оказалось, что большая часть населения уклоняется от участия в избирательных собраниях, думах, а также обнаружилось, что права на участие граждан в выборах определить было невозможно, т. к. депутатское собрание не вело обывательскую книгу и не имело к этому способностей. Поэтому неудивительно, что любой человек мог быть избран на какую-нибудь должность.

“Если избирательныя собранiя сокращались, по числу участвовавшихъ въ нихъ членовъ, чуть не до полнаго исчезновенiя”45, то некоторые городские учреждения исчезли вовсе. В1867 году министерством внутренних дел было обнаружено, что в крупных городах (!), не функционируют думы и вообще нет ни одного выборного учреждения, а руководит всем полиция. Что же касается общей думы, то про неё все забыли, а указания о существовании этого органа можно было найти только в Своде Законов.

Если одни учреждения исчезали, то другие, как это нестранно, самовольно возникали, к примеру, в 1843 году правительством было обнаружено ”какое-то городовых делъ управленiе”, а в самой Москве - “домъ московскаго гражданскаго общества!”46. Что же касается городских функций (“приращение городских доходов”), то они вскорости были отобраны и за ними были закреплены бухгалтерские обязанности с которыми чиновники едва справлялись. Сама отчётность учреждений превратилась в пустую формальность, почти не соблюдавшуюся: росписи и сметы не предоставлялись губернатору на рассмотрение. И вообще, люди призванные к городскому управлению часто были безграмотными, ленивыми,”немогшiе дать сколько-нибудь толковаго ответа на самые простые вопросы, касавшiеся городского управленiя, ведать которое было ихъ назначенiемъ”.

Таким образом можно сделать вывод, что состояние городского хозяйства было в очень плохом состоянии: количество городских доходов было ничтожно малое, впрочем сумма городских расходов также была малой и шла в основном на содержание городских учреждений, а не на нужды города. К примеру, в городе Астрахане из общего бюджета (116.000 рублей) на благоустройство города расходовалось всего лишь 28.000 рублей. В Ярославле на “благотворительныя и богоугодныя заведенiя”расходовалось 2000 рублей, а на просвещение- 400 рублей!!! В уездных же городах на те же потребности шли сотни рублей, но не выше пяти и шести.

В целом можно сказать, что город XIX века мало чем отличается от города XVII века. Вот описание города XVII столетия:”городъ разделялся обыкновенно на три части: собственный городъ или крепость, посадъ и слободы. В собственном городе… находились: городская площадь, соборная и другiя церкви, таможенный и кабацкий дворъ, казенный погребъ… для храненiя зеленой (пороховой) и пушечной казны, земская изба, съезжая изба, губной дворъ, воеводскiй дворъ, тюрьма… святительскiй дворъ. Постройки городскiя - деревянныя, крытыя почти сплошь соломой. По внешнему виду, этот городъ - та же деревня, только полюднее”. Тоже самое можно сказать о городе- деревне XIX века:” та же площадь, соборъ, да полицейское управленiе съ думой и кавзначействомъ, заменившiя воеводскую, земскую и съезжую избы, те же деревянныя, крытыя соломой постройки; те же огороды, те же плетни, та же ширь улиц, ничемъ не мощенных, заросшихъ травой”49. По статистическим данным о состоянии городов Российской Империи, составленным в 1825 году, оказалось, что из 42 губернских городов только в двух- Одессе и Вильне городских построек больше, чем деревянных и то, потому что в Одессе дерево дороже камня. В Петербурге деревянных построек в два раза больше, чем каменных, а в Москве- в 2,5 раза, в Самаре же на одну каменную постройку приходилось 784 деревянных! Что же тогда говорить о более мелких городах?!

Практически такое положение городов просуществовало вплоть до городской реформы 1870 года, хотя предпосылки проведения этой реформы возникли ещё при Николае I.

Дело в том, что в начале 40-х годов появляются некоторые симптомы развития экономики, капиталистического хозяйства и производства в России, поэтому необходимо было изменять городское хозяйство и в министерстве внутренних дел, во главе которого стоял Л. А. Перовский, нашёлся такой молодой человек - Милютин Н. А. Он отыскал дело о положении городов, начатое в 1825 году и благодаря своей энергии, а также его личным связям в интеллигентном обществе к этому делу были привлечены такие незаурядные личности, как Самарин Ю., Аксаков И. и др. Они произвели ревизию во всех городах с целью узнать настоящее положение городов и собрать материал для нового городового положения. И хотя Милютин не выработал новое городовое положение для всех городов, но зато он составил городовое положение для Петербурга, а Николай I позволил Министерству внутренних дел довести это дело до конца, и в результате, для Петербурга было выработано совершенно необычное положение, которое прошло через Государственный совет и было утверждено императором. По этому положению была восстановлена несуществующая в действительности общая городская дума. ”Милютин, будучи в это время человеком совершенно неопытным, не имея никаких образцов самоуправления в действительной русской жизни, но искренно желая его обновить, объяснял себе запущенность городских дел некультурностью тех слоев населения, которым это дело было вверено, и потому он поставил на первый план задачу влить в состав городского самоуправления наиболее культурные и просвещенные силы страны; и так как таким наиболее культурным слоем тогда было дворянское сословие, то он и захотел привлечь к этому делу тех из дворян, которые жили в городах”50. Поэтому вместо прежнего деления на шесть сословий было установлено новое деление на пять городских сословий:

1) потомственные дворяне с недвижимым имуществом;

2) личные дворяне и разночинцы (чиновники);

3) сословие купцов, мещан и цеховых ремесленников. Все эти сословия имели право выбирать “общую думу”.

Она состояла из 750 гласных (по 150 человек от каждой сословной группы). Эта дума должна была выбирать исполнительный орган- “распорядительную думу”, которая занималась городским хозяйством. Во главе думы по-прежнему стоял городской голова, который избирался всеми сословиями. В сущности, это положение”не представляло собой ничего особенно нового в сравнении с екатерининским законодательством, а скорее это была доброжелательная, но неудачная попытка восстановить или установить на деле то, что ранее было дано по закону”, и хотя, правительство могло бы привлечь к делу просвещенных дворян, но они оказались достаточно равнодушными к этому делу;” дума, правда, собиралась теперь, выбирала “распорядительную думу”, но, не имея должной самостоятельности и в особенности не пользуясь правом самообложения, которое не было дано и на этот раз, это городское самоуправление было обречено на полный неуспех”51. Тем не менее, на этом примере видно, что, когда наступают новые веяния, происходит движение вперёд, правительство начинает пугаться и этого самоуправления: в конце 50-х годов при Александре II Государственный Совет пересматривает состав и порядок выборов в городскую думу и в результате, размеры думы были уменьшены до 250 человек, а также был установлен двухстепенный, а не прямой порядок избрания гласных, т. е. при помощи особых собраний выборщиков, даваемых сословными куриями.

Городовое положение Александра II (16 июня 1870 год).

В апреле 1861 года на должность министра внутренних дел назначается Валуев П. А. и в этом же году он предлагает реформировать общественное управление в других городах на началах, принятых для Петербурга. В декабре 1861года высший государственный орган поддержал это предложение и сразу же было высказано пожелание, “чтобы министр внутренних дел ныне же и безотлагательно дал ход делу о применении того же порядка ко всем другим городам империи”, но окончательное решение было выдвинуто лишь после модификации Санкт- Петербургского городового положения 1846 года.

“Первым практическим шагом по подготовке реформы явилось циркулярное распоряжение министра внутренних дел губернаторам (26 апреля 1862г.) о создании в губернских и иных городах особых комиссий (509), которые должны были представить свои “соображения” по поводу главных оснований проектируемой правительством реформы”53. Когда Министерство внутрених дел получило все эти работы, оно сделало из них сводку и на основании её и сведений об устройстве городского самоуправления на западе выработало общий проект, который был готов в 1864 году. Затем он был рассмотрен бароном Корфа (главноуправляющий кодификационным отделом), он внёс в проект существенные поправки и 31 мая 1866 года он был внесён в Государственный Совет. Но через несколько дней - 4 апреля последовал выстрел Каракозова, который внёс в умы правительства необыкновенное смущение и дал опору реакции, поэтому Государственный Совет оставил дело без рассмотрения, и оно пролежало так целых два года. Затем уже при новом министре- Тимашеве, Государственный Совет возвращает ему проект Валуева для ознакомления, и в 1869 году Тимашев вносит его в Государственный Совет без существенных изменений. Так как этот проект был составлен без участия представителей городских обществ, то было решено пригласить их для обсуждения. “Были приглашены шесть провинциальных городских голов и два столичных, и при их участии проект был снова рассмотрен ”.

Однако, эта комиссия изменила проект не в лучшую сторону, а в худшую: был устранён самый главный элемент проекта Валуева - всесословное избирательное право, а вместо него была введена прусская классовая система, ”которая заключалась в том, что предложено было всех плательщиков налога разделить на три класса, из которых каждый должен был составить особую курию”. “Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие двадцати пяти лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие городской налог с недвижимости, торгов и промыслов”. Все плательщики вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов. Затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Таким образом, 1/3 состава городской думы ставилась в зависимость от выбора нескольких десятков богатых людей, другая- от выбора некоторой группы лиц среднесостоятельных и только 1/3 отдавалась на долю многолюдной городской цензовой мелкоты.

На таких основаниях наконец-то был выработан новый проект, который в Государственном Совете был обсуждён и при участии двух столичных городских голов 16 июня 1870 года был принят.

“Систему органов городского общественного управления составляли городское избирательное собрание для избрания раз в четыре года гласных, городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган)”. Такая структура органов практически была распространена на всей территории империи, кроме Финляндии, Прибалтики и ряда других областей.

“В городскую думу входили председатель- городской голова, гласные, а также по одному представителю от уездной земской управы и духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо”58, что явно было нарушением принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных постановлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение думских определений в случае признания их незаконными.

Городские думы имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел. Численность заседаний городской думы законодательно не ограничивалась, да и сбор городской думы не представлял собой никаких технических проблем. По положению 1870 года, формально думе предоставлялось право самообложения, которое на деле было ограничено: в её распоряжении находились не все источники городского обложения, а только определённые, строго нормированные и в законе перечисленные. “Этими источниками являлись прежде всего недвижимые имущества, дома, которые могли облагаться по закону не выше 1% со стоимости”, которая определялась самими же гласными думы и они же были заинтересованы в уменьшении этой стоимости, особенно крупных зданий, так как они чаще всего и являлись их владельцами. Затем, другой источник городских доходов составляла торговля и промышленность, т.е. те торговые свидетельства, патенты на торговлю и те торговые документы, которые облагались определённым сбором в казну, причём сумма не должна была превышать известного процента того обложения, которое налагалось на них казной.

Таким образом, количество даваемых средств отражалось и на самостоятельности городского управления, потому что какое же это право самообложения, если оно так строго нормировано законом и не даёт возможности сообразоваться с нуждами городского хозяйства и благоустройства. Но ещё больше неудобств приносило то, что расходы городского самоуправления на свои нужды были ограничены и шли не на удовлетворение интересов населения, а на правительственные нужды (содержание местного гражданского управления, полиции городской и т. п.). На исполнение этих обязанностей уходила приличная сумма денег, а на удовлетворение культурных нужд городского хозяйства и благоустройства, в особенности народного просвещения и медицины, оставалась очень скромная сумма денег.”Эти ограничения были проведены по аналогии с положением земства по закону 21 ноября 1866 года, но тут стеснения были еще гораздо более значительны, чем там”.

Что же касается городской управы, то её члены избирались думой, а лица, избранное на должность городского головы (председателя управы), утверждались в губернских городах министром внутренних дел, а в других - губернатором.

“Городские головы двух столиц утверждались непосредственно императором. В обязанности управы входило руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях”. Управа была подотчётна в своих делах перед думой, но в чрезвычайных случаях городской голова мог распорядиться единолично, правда с последующим уведомлением об этом членов управы. Городской голова вместе с управой обладал правом обжалования незаконных постановлений думы. Для руководства конкретными отраслями городского хозяйства или в каких- либо особых случаях дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, подчинявшиеся городской управе. “Должностные лица городского самоуправления не были государственными служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах, имевшего звание докладчика в губернском по городским делам присутствии”.

Область действий городских органов строго ограничивалась пределами города и территорией, однако не было чёткого разграничения компетенции между городским самоуправления и полицейским управлением, поэтому самоуправление находилось в прямой зависимости от полиции. По проектам обязательных для жителей города постановлений думы, управа должна была получить заключение начальника местного полицейского управления.

Властные полномочия городского самоуправления также ограничивались: все постановления городских дум, касающиеся населения, просматривались губернатором, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, как незаконных. “Более того, важнейшие из постановлений, касавшиеся, например, изменений планов городов, отчуждения принадлежащих городу земель, получения крупнейших займов, поручительства от имени города и установления новых сборов, утверждались центральным правительством или соответствующим министерством”. Также контроль распространялся и на сметы городского управления, которые утверждались губернатором. Для рассматривания губернаторских протестов, а также споров между городскими общественными управлениями и правительственными, земскими и сословными учреждениями был создан коллегиальный орган- губернское по городским делам присутствие. ”Оно состояло из представителей губернской администрации, городского самоуправления и чиновников судебного ведомства”. Высшей инстанцией контроля над всеми городскими органами и губернаторами являлся Сенат. Туда подавались жалобы на незаконность постановлений городской думы, уже утверждённых министром внутренних дел или губернатором, а также жалобы на неправильные распоряжения губернатора или высших административных властей.

В задачи городского самоуправления входили в основном культурно-хозяйственные дела: “внешнее благоустройство города (согласно утверждённому правительственными властями плану), содержание городских коммуникаций, попечение о благосостоянии городского населения (народное продовольствие, здравоохранение, принятие мер против пожаров, содержание больниц, театров, библиотек, музеев и т. д.), забота о народном образовании и прочее”.

“Городовое положение 1870 года далеко ушло от первоначальных замыслов правительства, полностью ориентировавшегося на петербургский образец, тем не менее, и само Городовое положение 1846 года, и опыт деятельности Петербургской думы, пробудившей общественный интерес к проблеме самоуправления, и даже дискуссия в правительственных инстанциях по поводу столичной думы о допустимых формах представительства в самодержавном государстве - всё это безусловно сыграло определённую роль в формировании политической культуры общества, оказало непосредственное влияние на дальнейшее развитие процессов, связанных с зарождением и становлением местного самоуправления в Россиии”.